III SA/Kr 1229/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Molczyk Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 września 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Burmistrz decyzją z dnia [...] 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 kpa w związku z art. 32 ust. 2, art. 3 pkt 1-2a., 10, 22, art. 5 ust. 2, art. 16a, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. nr 139, poz. 992 ze zm.), § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 959), § 7, § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. poz. 3), odmówił R. N. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad ojcem M. N. Organ ustalił, ze M. N. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Obwodową Komisję Lekarską ZUS do spraw inwalidztwa i zatrudnienia z dnia 18 stycznia 1990 r., a orzeczenie to wydano na stałe. M. N. pozostaje w związku małżeńskim z K. N., lecz żona nie jest w stanie sprawować nad nim opieki z uwagi na stan zdrowia, co potwierdza wypis z treści orzeczenia z dnia 5 grudnia 2006 r. uznającego ją za trwale niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Burmistrz ustalił, że R. N. zamieszkuje w Z wraz z rodzicami, nie posiada gospodarstwa rolnego i podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników do dnia 3 czerwca 2011 r. R. N. nie pracuje i nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy. Burmistrz zaznaczył, że z wywiadu środowiskowego wynika, iż wnioskodawca rzeczywiście sprawuje opiekę nad swoim ojcem, a zakres czynności opiekuńczych wyłącza możliwość podjęcia zatrudnienia. W toku postępowania ustalono, że na dochód rodziny R. N. w roku 2011 złożyły się dochody M. N. (7.685,60 zł) i K. N. (8.683,54 zł), a więc miesięczny dochód rodziny wyniósł 1.364,10 zł, a w przeliczeniu na 3 osoby w rodzinie daje kwotę 454,70 zł, która to kwota nie przekracza kwoty kryterium dochodowego wynoszącego 623 zł. Burmistrz nie stwierdził istnienia żadnej przesłanki negatywnej wymienionej w art. 16a. ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże, zdaniem organu I instancji, należało odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia, ponieważ wnioskodawca w okresie powstania niepełnosprawności nie pozostawał w zatrudnieniu, nie wykonywał żadnej pracy zarobkowej i nie był zarejestrowany w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. Dlatego nie została spełniona przesłanka faktycznej rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Od powyższej decyzji odwołał się R. N., podnosząc, że nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorym ojcem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 września 2013 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium uznało rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe, ponieważ z akt sprawy i treści złożonego odwołania wynika, że R. N. nie był zatrudniony, a tym samym nie mógł zrezygnować z zatrudnienia, co jest podstawową przesłanką umożliwiającą przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kolegium podkreśliło, że w świetle obowiązujących przepisów prawa (art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych) niepodejmowanie zatrudnienia nie jest przesłanką do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skargę na decyzję SKO złożył R. N., który podniósł, że sprawuje opiekę nad niezdolnymi do samodzielnej egzystencji rodzicami. W związku z tym nie pracował zarobkowo, a w okresie od 3 czerwca 2011 r. do 30 czerwca 2013 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne w kwocie 520 zł przyznane na czas nieokreślony. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy, następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Kontrola sądowa przeprowadzona z uwzględnieniem wyżej wskazanych zasad prowadzi do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.), dalej u.ś.r., regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zasiłek ten wprowadzony został do ustawy o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2013r. przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r. poz. 1548). Zgodnie z art. 16 a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w art. 16a ust. 8 ustawa wskazuje, iż zasiłek ten nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów, c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego; 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Jak wynika z ust. 2 tego przepisu, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, czyli przyznanie tego świadczenia zostało uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Niesporne w sprawie jest, że skarżący spełnia kryterium dochodowe do przyznania jej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Niesporne są także okoliczności dotyczące stanu zdrowia ojca skarżącego, który legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, co zostało stwierdzone orzeczeniem Obwodowej Komisji Lekarskiej ZUS z dnia 18.01.1990r. Nie kwestionowanym przez organy faktem jest, że żona M. N. i a matka skarżącego jest osobą uznaną za trwale niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji. Skarżący zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w 2011r. i jak twierdził w toku postępowania pobierał w okresie od 3.06.2011 r. do 30.06.2013r. świadczenie pielęgnacyjne przyznane decyzją SKO z dnia [...] 2011r. , [...]. Świadczenie to przyznane było na czas nieokreślony. Kwestią sporną w sprawie jest niespełnienie przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organów ponieważ skarżący, ubiegając się o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie pozostawał w zatrudnieniu i nie wykonywał innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16 a wskazanej ustawy, nie spełnia więc przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w tym przepisie. W przypadku skarżącego można mówić jedynie o niepodejmowaniu zatrudnienia, nie zaś o rezygnacji z zatrudnienia, co stanowi konieczną przesłankę przyznania prawa do spornego świadczenia. W ocenie Sądu, w tej mierze, organy niewłaściwie oceniły stan faktyczny przedmiotowej sprawy. Organy, rozpatrując wniosek o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego obowiązane są do wzięcia pod uwagę innych okoliczności, które mogą warunkować spełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Jak wynika z treści odwołania, oraz skargi, skarżąca po zaprzestaniu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców uzyskał świadczenie pielęgnacyjne, które zostało przyznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na czas nieokreślony. Decyzji tej brak w aktach sprawy. Okoliczność ta nie została rozważona przez organy, w kontekście spełnienia przesłanki do nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi o naruszeniu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem pominięcie faktu przyznania w poprzednim stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego przesądza o dokonaniu nieprawidłowej oceny spełnienia powyższej przesłanki, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zdaniem Sądu, nie zasługuje na akceptację stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje wyłącznie osobom, które z własnej inicjatywy rozwiązują stosunek pracy. W ocenie Sądu, przesłankę "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć szeroko, mając na względzie zarówno cel ustawy jak i wartości wynikające z Konstytucji. Tymczasem tą wartością konstytucyjną jak i tym celem ustawy jest ochrona i opieka nad osobą niepełnosprawną. Faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny przez osobę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w sytuacji przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, potwierdza okoliczność rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Tak więc, przy ocenie przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie bez znaczenia pozostaje fakt, że ubieganie się o przyznanie odpowiedniego świadczenia na nowych zasadach służy zachowaniu ciągłości uzyskiwania świadczeń w ramach kontynuowania udzielanej pomocy niepełnosprawnej osobie bliskiej, a tym samym, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego poprzedzono uzyskaniem, w poprzednim stanie prawnym, prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jest oczywiste, że pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wykluczało możliwość podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia jak i możliwość zarejestrowania się jako osoba poszukująca pracy. Tymczasem przyjęcie rozumienia przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób sugerowany przez Kolegium, prowadziłoby do wniosku, że skarżący chcąc uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego musiałaby, po wygaśnięciu świadczenia pielęgnacyjnego, podjąć zatrudnienie, co związane byłoby z zaniechaniem opieki, wyłącznie po to, by następnie rozwiązać stosunek zatrudnienia w celu ponownego zajęcia się opieką nad ojcem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 408/13 podkreślił, że "fikcją byłoby wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna" (wyrok dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć należy, że ustawa o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją, uzależniała przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Natomiast warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest wprawdzie wyłącznie "rezygnacja z zatrudnienia", niemiej jednak celem nowelizacji tej ustawy nie było pozbawienie beneficjentów świadczeń pielęgnacyjnych funkcji opiekuna i związanego z tą funkcją prawa do świadczenia pieniężnego w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. Osoby, którym przyznano świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., mają prawo oczekiwać po zmianie stanu prawnego ciągłości przyznawania świadczeń związanych ze sprawowaniem opieki, tym bardziej, że istota świadczenia pielęgnacyjnego (zarówno przed jak i po nowelizacji) oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego jest taka sama i polega na rekompensacie osobie rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny niezdolnym do samodzielnej egzystencji z uwagi na niepełnosprawność potwierdzoną stosownym orzeczeniem. Fakt przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim stanie prawnym, wyczerpuje zdaniem Sądu przesłankę rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe rozważania na uwadze, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta, celem dokonania ponownej oceny spełnienia przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań Sądu. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy winny uzupełnić materiał dowodowy w sposób pozwalający bez wątpliwości ustalić, że skarżący pobierał świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem. W związku z powyższym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak w sentencji.