III SA/Kr 1233/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Janusz Bociąga Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala. Wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2013 r. do sygn. akt I OSK 2357/12 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 stycznia 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 444/11, w sprawie ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 18 lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania. Powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego poprzedziły następujące ustalenia okoliczności stanu faktycznego i prawnego. J.J. zwrócił się z wnioskiem do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. o udzielenie zasiłku celowego na zakup żywności w miesiącu wrześniu 2010 r. Decyzją z dnia 20 października 2010 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. udzielił skarżącemu pomocy w postaci świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (zasiłek celowy) w wysokości 300 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną, a obecnie nie posiada stałego źródła dochodu. Stwierdzono, że skarżący spełnia wymogi określone w art. 3 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259). W związku z powyższym przychylono się do wniosku strony i przyznano jednorazowy zasiłek celowy na zakup żywności lub posiłków w miesiącu wrześniu i październiku 2010 r. (po 150 zł). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że przyznane na zakup żywności kwoty: 150 zł w miesiącu wrześniu i 150 zł w miesiącu październiku 2010 r. są niewspółmierne do kosztów utrzymania, a ich wysokość stanowi zagrożenie dla jego życia. Decyzją z dnia 18 lutego 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że decyzja organu I instancji jest rozstrzygnięciem dowolnym, niepoprzedzonym prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym w zakresie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, a także niezawierającym właściwego uzasadnienia. Stwierdzono, że organ I instancji nie odniósł się w ogóle do kwestii, że zarówno wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Tym samym organ I instancji nie wskazał, jakimi kryteriami poza kryterium dochodowym, się kierował. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji powinien podać konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponował na udzielenie tego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana i na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne zasiłki celowe w ramach programu dożywiania. Dla ustalenia stanu faktycznego sprawy niezbędne było także szczegółowe dokonanie analizy potrzeb skarżącego w zakresie przeciętnych miesięcznych kosztów zakupu posiłków oraz żywności, a następnie odniesienie potrzeb i oczekiwań wnioskodawcy do możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej. Stwierdzono też, że zaskarżona decyzja przekracza granice uznania administracyjnego, albowiem zasady doświadczenia życiowego wskazują, że nawet podstawowe zaspokojenie miesięcznych potrzeb żywieniowych dorosłego mężczyzny znacznie przekracza kwotę 150 zł. Podkreślono, że skarżący domagał się przyznania pomocy na zakup żywności, co obejmuje nie tylko "dożywianie" w rozumieniu przepisów ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Zgłoszona potrzeba należy do niezbędnych potrzeb bytowych, które w miarę posiadanych środków winna zabezpieczać gmina w formie właściwych świadczeń z pomocy społecznej, jako zadanie własne. Co prawda organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że wnioskodawca korzysta z doraźnej pomocy GOPS w G. w formie zasiłków celowych i okresowych, jednakże równocześnie nie podał żadnych konkretnych danych dotyczących udzielenia tej pomocy. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił, że organ odwoławczy powinien orzec co do istoty sprawy, a decyzja uchylająca wydłuża czas oczekiwania na wnioskowaną pomoc, co zagraża jego egzystencji. Zakwestionował także wysokość zasiłku przyznaną w rozstrzygnięciu organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2012 r. oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził, że spełnione zostały warunki przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. dla wydania w niniejszej sprawie takiej decyzji, albowiem postępowanie dotyczyło przyznania zasiłku celowego, którego wyznacznikami są: z jednej strony sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznawany, zaś z drugiej możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Przesłanki decydujące o przyznaniu wnioskowanej pomocy i jej rozmiarze muszą mieć charakter konkretny, znajdujący potwierdzenie w materiale dowodowym, a nie ogólny i abstrakcyjny. Sąd podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że skarżący spełnia kryterium dochodowe z art. 8 ustawy o pomocy społecznej. W żaden sposób nie odniesiono natomiast kwoty udzielonej pomocy do możliwości finansowych organu przyznającego pomoc, nie wskazano także danych co do: ilości osób potrzebujących na terenie gminy, wysokości kwoty jaką dysponowano na udzielenie tego rodzaju pomocy, wysokości kwoty która już została rozdysponowana, a także na jakiego rodzaju potrzeby oraz w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne zasiłki celowe w ramach programu dożywiania. Tym samym organ I instancji nie wskazał jakimi kryteriami, poza kryterium dochodowym, kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia. Dla ustalenia pełnego stanu faktycznego sprawy zabrakło też szczegółowego dokonania analizy potrzeb skarżącego w zakresie niezbędnych kosztów zakupu posiłków oraz żywności, a następnie odniesienie ich do możliwości Ośrodka Pomocy Społecznej. Ponadto zdaniem Sądu, uzasadnienie rozstrzygnięcia nie spełniało wymogów z art. 107 § 3 k.p.a, co powoduje, że decyzja organu I instancji nie daje możliwości oceny, czy zachowane zostały przez organ I instancji granice uznania administracyjnego. W tym kontekście wskazano, że nawet podstawowe zaspokojenie miesięcznych potrzeb żywieniowych dorosłego mężczyzny znacznie przekracza kwotę 150 zł, a zgłoszona potrzeba zalicza się do niezbędnych potrzeb bytowych, które gmina, w miarę posiadanych środków, powinna zabezpieczyć w ramach realizacji zadań własnych. W wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został wydany wskazany na wstępie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2013 r. do sygn. akt I OSK 2357/12. Nadto Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie ustalił, że organ pierwszej instancji - Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. , działający z upoważnienia Wójta Gminy G. , wydał w dniu 14 marca 2011r , w wyniku ponownego rozpoznania, decyzję znak [...] , którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało w mocy decyzją z dnia 16 maja 2011r [...] , a skarga od tej decyzji została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2012r. sygn. akt IIISA/Kr 1055/11. Skarga kasacyjna od tego wyroku będzie rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny na posiedzeniu wyznaczonym na dzień 29 stycznia 2014r. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i bada legalność zaskarżonego aktu administracyjnego stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) nie będąc w sprawowaniu tej kontroli związany granicami skargi – zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a.: sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonana w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Uchylając wyrok tut. Sądu z dnia z dnia 18 stycznia 2012r. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił wyjątkowy charakter decyzji kasacyjnej z uwagi na zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Zasada, że organ odwoławczy powinien podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, zmierzające do merytorycznego załatwienia sprawy – nabiera szczególnego znaczenia właśnie w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Jest to taka kategoria postępowań, w których priorytetowe znaczenie ma dobro osób korzystających z pomocy społecznej (art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), a organy administracji powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Przewidziana w art. 12 k.p.a. zasada szybkości i ograniczonego formalizmu została niewątpliwie wzmocniona na gruncie ustawy o pomocy społecznej, co należy mieć na względzie przy kontroli legalności decyzji wydanych przez organy właściwe w tych sprawach. W szczególności, zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie dostrzegł znaczenia dowodowego wywiadu środowiskowego przeprowadzanego przez pracownika organu pierwszej instancji, a wskazując na znaczenie, jakie ma ilość posiadanych na cele pomocy społecznej przez organ pomocy społecznej środków finansowych, wielkość kwot rozdysponowanych, czy też ilość beneficjentów (organ pomocy społecznej musi wyważyć pomiędzy indywidualnym interesem osoby ubiegającej się o pomoc a interesem społecznym, w którym wyraża się interes pozostałych obywateli, w tym także tych, którzy podobnie jak skarżący, także oczekują ze względu na swoją sytuację życiową pomocy od państwa, organ odwoławczy był w stanie we własnym zakresie ustalić rzeczywiste potrzeby skarżącego i rozważyć wysokość przyznanego zasiłku. Rozpatrując sprawę ponownie , w aktualnym jej stanie, wyżej ustalonym i przedstawionym, Sąd musi mieć na uwadze zmiany stanu faktycznego i sytuacji prawnej wynikające z ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy G. , wniosku J.J. z dnia 12.10 2010r. i wydania w dniu 14 marca 2011r., od której J.J. także wniósł odwołanie , wskutek którego zapadła wyżej opisania decyzja o Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. , a następnie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, będący przedmiotem skargi kasacyjnej, oczekującej ( wraz z aktami administracyjnymi sprawy ) na jej rozpatrzenie przez Naczelny Sad Administracyjny. W tych okolicznościach nie jest już możliwe zastosowanie art.135 p.p.s.a., a uwzględnienie skargi wobec funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji organów i wyroku Sądu, wynikających z kasacyjnego charakteru rozpatrywanej decyzji, przeczyłoby celom wyrażonej w art. 12 k.p.a., zasadzie szybkości i ograniczonego formalizmu postepowania, na którą Naczelny Sąd Administracyjny położył szczególny nacisk w udzielonych wytycznych. Z tych względów orzeczono jak w sentencji wyroku , na podstawie art. 151 p.p.s.a. .