III SA/Kr 1235/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski (spr.) Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Kuratora Oświaty z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania zmiany wpisu w ewidencji szkół niepublicznych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Kuratora Oświaty na rzecz skarżącego R. G. kwotę 200,00 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. G. jako osoby prowadzącej Policealne Studium [...] im. [...] w K., Kurator Oświaty uchylił w całości zaskarżoną decyzję Nr [...] z dnia [...] Prezydenta Miasta znak [...] orzekającą o odmowie zmiany wpisu w ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawne i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W podstawie prawnej decyzji organu odwoławczego powołano przepisy "art. 138 § 1 ust. 2" kpa, oraz art. 31 pkt 5 lit. "a" ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 z późn.zm.). Uzasadniając swoją decyzję Kurator Oświaty wskazał następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne rozstrzygnięcia. W dniu 4 października 2005 r. R. G. prowadzący działalność pod nazwą Centrum Edukacyjne "A", - jako organ prowadzący szkołę - Policealne Studium [...] im. [...] w K., wpisaną pod Nr [...] do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Prezydenta Miasta, złożył wniosek o wprowadzenie w ewidencji zmiany dotyczącej przekształcenia dotychczasowej szkoły w ponadgimnazjalną szkołę policealną. Prezydent Miasta decyzją Nr [...] z dnia [...] odmówił dokonania zmiany wpisu w ewidencji co do szkoły pod nazwą Policealne Studium [...] im. [...] w K. z siedzibą w K. przy ul. [...]. Organ I instancji decyzję swoją oparł na przepisie art. 82 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz na art. 11 "b" ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego (Dz.U. Nr 12, poz. 96 z późn.zm.). Organ I instancji przyjął, że z przepisów art. 2c ust. 5 i art. 11 "b" ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego wynika dla osób prawnych i osób fizycznych prowadzących dotychczasowe niepubliczne szkoły ponadpodstawowe, podlegające przekształceniu m.in. w ponadgimnazjalne szkoły policealne, określone art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. g ustawy o systemie oświaty, obowiązek złożenia nie później niż do 31 maja roku, w którym następuje przekształcenie danego typu szkoły, wniosku o dokonanie zmian we wpisach do ewidencji dotyczącego przekształcenia dotychczasowej szkoły ponadpodstawowej w szkołę ponadgimnazjalną. Zdaniem organu I instancji złożenie wniosku po dniu 31 maja 2005 r., uzasadniało odmowę dokonania zmiany w ewidencji. Organ podkreślił, że znana mu jest treść pisma Dyrektora Departamentu Kształcenia Zawodowego i Ustawicznego Ministerstwa Edukacji i Nauki z dnia [...] skierowanego do R. G., który zajął stanowisko, że mimo złożenia wniosku po terminie wskazanym art. 11 "b" ust. 2 w/w ustawy, Urząd powinien dokonać zmiany wpisu w ewidencji. Zdaniem Prezydenta Miasta Ministerstwo Edukacji i Nauki nie wskazało podstawy prawnej do przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zmianę wpisu. W odwołaniu od tej decyzji R. G. wnosił o jej uchylenie jako dotkniętej wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wskazując na przepisy art. 82 ust. 4 i ust. 5 ustawy o Systemie Oświaty podnoszono, że obowiązek przekształcenia w szkołę ponadgimnazjalną został spełniony, a przyznając że wniosek o zmianę wpisu złożono po dniu 31 maja 2005 r., wskazywano, że ustawa nie daje w takiej sytuacji podstawy do odmowy dokonania wpisu zgłoszonej zmiany. Rozpatrując odwołanie Kurator Oświaty stanął na stanowisku, że składając dnia 4 października 2005 r. wniosek o dokonanie zmiany wpisu w ewidencji szkół R. G. "uchybił terminowi wskazanemu w art. 11 "b" ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, co daje podstawę do negatywnego załatwienia wniosku", a ponieważ - zdaniem organu - w momencie wydania decyzji odmownej sprawa była bezprzedmiotowa, to organ I instancji winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Z tych przyczyn organ odwoławczy rozstrzygnął na podstawie art. "138 § 1 ust. 2 kpa". Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję z wnioskiem o jej uchylenie i rozpatrzenie sprawy co do meritum względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia złożył R. G. Skargę oparto na zarzucie naruszenia przepisów art. "138 § 1 ust. 2" w zw. z art. 105 § 1 kpa, przez przyjęcie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, oraz art. 107 § 3 kpa przez niewyjaśnienie jakie okoliczności organ uznał za dowodzące bezprzedmiotowości postępowania. Zdaniem skargi spóźnienie wniosku o zmianę wpisu w ewidencji szkół nie stanowi przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Podnosił, że działanie szkół jest zależne od ich przekształcenia a nie od wpisu do ewidencji o tym przekształceniu, oraz że ustawa nie wskazuje sankcji opóźnienia wniosku. Podnosił dalej, że nawet gdyby ponownie chciał zarejestrować szkołę, to szkoła taka już istnieje i będzie działać do zakończenia cyklu edukacyjnego. W odpowiedzi na skargę Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Kuratora, wskazany art. 11 "b" ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. - Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego termin do złożenia wniosków o dokonanie zmian we wpisach do ewidencji, jest terminem materialnoprawnym w związku z czym ustawodawca nie określa skutków jego niedotrzymania. Według organu, z teorii prawa wynika, iż uchybienie terminowi materialnoprawnemu wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw i obowiązków o charakterze materialnym. Stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, a zatem nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego, nie może być ono wszczęte, a w razie wszczęcia ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Wskazano, że szkoła która nie uzyskała wpisu może funkcjonować do zakończenia cyklu kształcenia rozpoczętego w roku szkolnym 2004/2005, a nadto wnioskodawca może założyć nową szkołę. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 16 stycznia 2008 r. (sygn. akt I OZ 1010/07) oddalił zażalenie P. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 maja 2007 r. sygn. akt III SA/Kr 1235/06 w przedmiocie odmowy dopuszczenia go do udziału w sprawie w charakterze uczestnika niniejszego postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) przedmiot wywołanej skargą kontroli zaskarżonej decyzji stanowi jej zgodność z prawem. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej ustawa ppsa, sprawując tę kontrolę rozstrzyga Sąd w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wyrażonego wyżej wniosku o zasadności skargi. W myśl przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchyla decyzję w całości (lub w części) jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Taka przesłanka uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji zachodzą w sprawie. Należy zarazem zaznaczyć, iż opisane niżej przyczyny naruszenia prawa nie mają - zdaniem Sądu - charakteru przyczyn określonych art. 156 kpa lub w innych przepisach, prowadzących do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. W szczególności nie zachodzi w sprawie przewidziana art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanka wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Należy zgodzić się z wyrażonym w odpowiedzi na skargę stanowiskiem Kuratora Oświaty, że na gruncie stosunków administracyjnych, niedokonanie czynności w ustawowym terminie o charakterze materialnoprawnym, oznaczającym okres, w którym ma nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu takiego stosunku, powoduje bezprzedmiotowość postępowania. Prawo nie zna bowiem instytucji przywrócenia terminu o charakterze materialnoprawnym. Stanowisko, iż upływ takiego terminu powoduje wygaśnięcie praw lub obowiązków, względnie uniemożliwia ich powstanie czy przekształcenie, znajduje potwierdzenie w piśmiennictwie (Por. np. B. Adamiak, J. Borkowski Komentarz do KPA, wyd. 3 wyd. C. H. Beck Wa-Wa 2000, str. 285 in). Jednakże przydanie terminowi, o którym mowa w art. 11 "b" ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1999 r. Przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego (Dz.U. Nr 12, poz. 96 z późn.zm.) - dalej ustawa p.w. - charakteru terminu prawnomaterialnego, stanowi naruszenie prawa przez błędną jego wykładnię. W myśl brzmienia tego przepisu osoby prawne i osoby fizyczne prowadzące dotychczasowe niepubliczne szkoły podstawowe przekształcane zgodnie z art. 2c w szkoły ponadgimnazjalne, są obowiązane nie później niż do dnia 31 maja roku, w którym następuje przekształcenie danego typu szkoły, złożyć wnioski o dokonanie zmian we wpisach do ewidencji, dotyczące przekształcenia dotychczasowych szkół ponadpodstawowych w szkoły ponadgimnazjalne. Odczytanie charakteru terminu z art. 11 b ust. 2 ustawy p.w. nie może być dokonane w oderwaniu od uregulowań zawartych w całokształcie przepisów tej ustawy, a w szczególności od art. 2c, do którego wprost odsyła ten przepis. Z określającego terminy tworzenia typów szkół przepisu art. 2 ust. 5 wynika, że szkoły policealne, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (obecnie tj. z 2004 r. Dz.U. Nr 256 poz. 2572) są tworzone z dniem 1 września 2005 r. Prowadzona przez skarżącego szkoła podlegała dyspozycji tego przepisu, oczywiście o ile jako organ prowadzący dotychczasową szkołę nie zamierzał, zgodnie z art. 2c ust. 6 doprowadzić do likwidacji dotychczasowej szkoły, rezygnując z jej przekształcenia. Przewidziane zatem określającym terminy przekształceń istniejących szkół przepisem art. 2c ust. 5 dokonanie z dniem 1 września 2005 r. przez organy prowadzące szkoły policealne i szkoły pomaturalne, przekształcenia tych szkół w szkoły policealne, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit g ustawy o systemie oświaty - tj. w szkoły ponadgimnazjalne, spełniające wymogi z pkt 3 lit g, wymagało podjęcia przed tą datą czynności wywołującej materialnoprawny skutek w postaci przekształcenia szkoły. Czynnością taką w świetle art. 11 ust. 3 w zw. z art. 10 b jest akt przekształcenia (a przy zamiarze likwidacji - akt likwidacji) dokonany przez organ prowadzący szkołę. Redakcja przepisu art. 11 b ust. 2, a w szczególności użyte sformułowanie, "w roku w którym następuje przekształcenie ..." wskazuje, iż w myśl ustawy akt przekształcenia wyprzedza wniosek o wypis zmian w ewidencji. Z tych względów należy przyjąć, iż mimo użycia w art. 11 b ust. 2 ustawy p.w. dalszego sformułowania "nie później niż do dnia 31 maja ..." wyznaczony tym przepisem termin do złożenia wniosku o dokonanie zmian (których źródłem jest akt przekształcenia) we wpisach do ewidencji, nie ma charakteru przepisu prawa materialnego, lecz ma jedynie charakter terminu instrukcyjnego do dokonania czynności rejestracyjnej, z którego niezachowaniem ustawa nie łączy negatywnych skutków. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 27.09.2007 (sygn. III SA/Kr 310/07), co do charakteru terminu z art. 11 b ust. 2 ustawy przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego jako instrukcyjnego oraz konkluzję, że uchybienie temu terminowi nie mogło wywołać skutku prawnego w postaci wygaśnięcia uprawnienia organu prowadzącego szkołę do jej przekształcenia. Odmienne stanowisko organów administracji narusza zatem przepis art. 11 b ust. 2 w zw. z art. 2 c ust. 5 i art. 10 b powołanej ustawy przepisy wprowadzające reformę ustroju szkolnego, przez błędną wykładnię prawa materialnego. Uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż nie zachodziły przesłanki do wydania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 (a nie 138 § 1 ust. 2) kpa. Ponownie zatem rozpatrując sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego z daty wpływu 4.10.2005 r., należy ustalić czy jako organ prowadzący szkołę dokonał wymaganego ustawą aktu przekształcenia szkoły spełniającego wymogi ustawy oraz czy zgłoszenie wniosku o dokonanie zmian zawiera wymagane dla wpisu zmian do ewidencji dane. Na tej płaszczyźnie sprawa nie była przez organy dotychczas rozpoznawana. Poczynione ustalenia winny stanowić dopiero podstawę do decyzji w przedmiocie wpisu do ewidencji zmiany lub odmowy wpisu. Z tych względów orzeczono jak w I punkcie sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Orzeczenie w przedmiocie zwrotu na rzecz skarżącego poniesionych kosztów postępowania oparto na przepisach art. 200, 205 § 1, 209 powołanej ustawy.