III SA/Kr 1237/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Ewa Michna (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków- Śródmieście Zachód w Krakowie na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 października 2017 r. nr LXXXV/2095/17 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości Prokurator Rejonowy Kraków – Śródmieście Zachód w Krakowie (dalej: skarżący), w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagał się stwierdzenia nieważności w całości uchwały Rady Miasta Krakowa nr LXXXV/2095/17 z dnia 11 października 2017 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Zaskarżonej uchwale zarzucił: 1/ istotne naruszenie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1990 z późn. zm.) w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji i w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) polegające na wykroczeniu poza granice upoważnienia ustawowego, poprzez ustalenie wysokości stawek opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów w wypadkach określonych w art. 130a ust. 1-2 powołanej ustawy oraz – w konsekwencji – wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, o których mowa w ww. art. 130a ust. 2a Prawa o ruchu drogowym, z pominięciem ustawowego kryterium w postaci wysokości kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (miasta na prawach powiatu) oraz przy jednoczesnym uwzględnieniu pozaustawowego kryterium w postaci "wywarcia ekonomicznego nacisku ukierunkowanego na zaniechanie korzystania z infrastruktury drogowej w sposób niezgodny z postanowieniami przepisów", a w konsekwencji arbitralne określenie w § 1 pkt 1-7 zaskarżonej uchwały stawek opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów w wysokości maksymalnej, wynikającej z brzmienia art. 130a ust. 6a-6c Prawa o ruchu drogowym w związku z przepisami Obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772); 2/ istotne naruszenie art. 130a ust. 6 w zw. z ust. 2a Prawa o ruchu drogowym w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji i w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na wykroczeniu poza granice upoważnienia ustawowego, poprzez dowolne określenie w § 2 pkt 1-2 zaskarżonej uchwały wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, o których mowa w art. 130a ust. 2a Prawa o ruchu drogowym w wysokości 50% stawki opłaty określonej w § 1 uchwały w przypadku dojazdu jednostki holującej na miejsce zdarzenia oraz w wysokości 100% stawki opłaty określonej w § 1 uchwały w przypadku dojazdu jednostki holującej na miejsce zdarzenia i załadowanie pojazdu. W uzasadnieniu pierwszego zarzutu skarżący wskazał, że ustawodawca w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatu podejmując uchwałę w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdu oraz wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, mianowicie: konieczność sprawnej realizacji ww. zadań oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W ocenie skarżącego Rada Miasta Krakowa podczas prac legislacyjnych nad zaskarżoną uchwałą nie przeprowadziła żadnych wyliczeń ani analiz w zakresie rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze miasta Krakowa, a jedynie ograniczyła się do dyskrecjonalnego ustalenia stawek ww. opłat na poziomie maksymalnym, limitowanym zapisami Obwieszczenia Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Kwoty przyjęte w zaskarżonej uchwale nie przekraczały co prawda najwyższych dopuszczalnych stawek określonych w art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym, jednakże brak jakiegokolwiek uzasadnienia ich wysokości przesądzał o tym, iż zostały one przez organ określone w sposób arbitralny, co stanowiło przekroczenie kompetencji określonej w art. 130a ust. 6 powołanej ustawy. Jednocześnie, jak wskazał skarżący, organ wykroczył poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym w ten sposób, że przy ustalaniu wysokości ww. stawek wziął pod uwagę nieznane ustawie kryterium w postaci "wywarcia ekonomicznego nacisku ukierunkowanego na zaniechanie korzystania z infrastruktury drogowej w sposób niezgodny z postanowieniami przepisów", co pozostawało w sprzeczności z nakazem zawężającej wykładni upoważnień ustawowych w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. W uzasadnieniu drugiego z zarzutów skarżący wskazał, że do ustalenia wysokości kosztu jednostkowego w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu – analogicznie jak do ustalenia wysokości opłat opisanych powyżej – zastosowanie powinny mieć ustawowe kryteria zawężające dyskrecjonalność legislacyjną rady powiatu w postaci konieczności sprawnej realizacji ww. zadań oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tymczasem organ w sposób arbitralny przyjął dwa warianty ustalenia wysokości ww. kosztu: w przypadku dojazdu jednostki holującej na miejsce zdarzenia i załadowanie pojazdu wysokość kosztu jest równa wysokości stawki opłaty za usunięcia pojazdu; natomiast w przypadku samego tylko dojazdu jednostki holującej na miejsce zdarzenia (bez załadowania pojazdu) wysokość kosztu miała być równa połowie wysokości stawki za usunięcie pojazdu. Ponownie zatem wskazane stawki zostały określone arbitralnie na maksymalnym możliwym poziomie. Co więcej, zdaniem skarżącego, przyjęte stawki sugerowały, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego, że w praktyce aż połowę globalnego kosztu usunięcia z drogi pojazdu stanowić miał koszt czynności załadowania pojazdu na jednostkę holującą. Przyjęte w zaskarżonej uchwale stawki pomijały ponadto całkowicie czynniki niezwykle istotne dla ustalenia rzeczywistych kosztów poniesionych w związku z koniecznością dojazdu jednostki holującej (dojazdu jednostki holującej i załadowania pojazdu), takie jak np. miejsce, w którym znajdował się pojazd podlegający usunięciu; jego usytuowanie, odległość do pokonania przez jednostkę holującą, odległość od parkingu strzeżonego czy też pora dnia (nocy) i dzień tygodnia, w którym dokonywane miało być usunięcie pojazdu. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi. Pełnomocnik organu podzielił przy tym stanowisko skarżącego, że kompetencja prawodawcza rady powiatu w zakresie ustalenia stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym ograniczona była koniecznością uwzględnienia dwóch kryteriów: sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz uwzględnienia kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. W konsekwencji stawki ww. opłat nie mogły być przez radę powiatu ustalane w sposób arbitralny, w oderwaniu od rzeczywistych poniesionych kosztów. Jednocześnie jednak pełnomocnik organu zaprezentował zestawienie kwestionowanych stawek określonych w zaskarżanej uchwale ze stawkami wynikającymi z odpowiednich umów za usuwanie i holowanie pojazdów oraz ich przechowywanie (parkowanie) realizowane z podmiotami świadczącymi powyższe usługi na terenie Gminy Miejskiej Kraków w roku 2018, wnosząc o dopuszczenie dowodów w postaci ww. umów załączonych do odpowiedzi na skargę. W ocenie pełnomocnika organu z analizy powyższych stawek oraz porównania ich wysokości wynikało, że stawki określone w zaskarżonej uchwale nie tylko mieściły się w granicach określonych w Obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017 r., ale także były jedynie minimalnie wyższe od stawek rynkowych wynikających z zawartych przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie umów. Samo nieujęcie powyższej analizy w uzasadnieniu uchwały nie mogło, zdaniem pełnomocnika organu, przesądzać o zaistnieniu istotnego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. Pełnomocnik organu wskazał ponadto, że zawarty w treści uzasadnienia uchwały argument dotyczący wywarcia ekonomicznego nacisku ukierunkowanego na zaniechanie korzystania z infrastruktury drogowej nie stanowił, wbrew twierdzeniom skarżącego, kryterium ustalenia wysokości stawek, a jedynie miał na celu wywarcie wpływu na świadomość społeczną i podkreślenie, że koszty poniesione przez właściciela pojazdu w przypadku jego usunięcia i przechowywania na parkingu strzeżonym były relatywnie wysokie, chociaż odnosiły się do rzeczywistych stawek rynkowych. Odpowiadając na drugi zarzut skargi pełnomocnik organu wskazał, że stawka dotycząca opłat za usunięcia pojazdów musi być jednoznacznie określona, jednakże niezwykle trudne, a wręcz niemożliwe, jest takie ukształtowanie algorytmu wysokości ww. stawki, które w sposób precyzyjny obejmowałby wszelkie możliwe czynniki kosztotwórcze, dające się zastosować do każdego przypadku. Wskazał ponadto, że stawki dotyczące kosztów powstałych w związku z wydaną dyspozycją usunięcia pojazdu nawiązują wprost do stawek określonych w umowach zawartych przez Gminę Miejską Kraków, co wyklucza arbitralność przy określaniu powyższych kwot. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie argumenty skarżącego były zasadne. Z treści uchwały wynika niespornie, że "wywarcie ekonomicznego nacisku" na zaniechanie nieakceptowalnych zachowań uczestników ruchu drogowego z punktu widzenia obowiązujących regulacji, było jednym z kryteriów ustalenia wysokości stawek za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Świadczy o tym fragment uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały, w którym w sposób wyraźny wskazano, że: "Ukształtowanie wysokości stawek na poziomie określonym w uchwale determinowane jest efektami analizy aktualnego nasilenia zjawisk określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i perspektyw ich rozwoju. Istota regulacji w zakresie przymusowego usuwania pojazdów sprowadza się do ukształtowania sprawnego mechanizmu przywracającego stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, a także do wywarcia ekonomicznego nacisku, ukierunkowanego na zaniechanie korzystania z infrastruktury drogowej w sposób niezgodny z postanowieniami przepisów, mających na celu ochronę bezpieczeństwa drogowego. Stawki opłat określone w niniejszej uchwale w należytym stopniu przyczynią się do realizacji powołanych wartości, a także ustalają miarę ekonomicznego nacisku na odpowiednim poziomie"(wszystkie podkreślenia dokonane przez Sąd). W ocenie Sądu zacytowany fragment uzasadnienia stoi w oczywistej sprzeczności z przesłankami jakimi powinna się kierować Rada powiatu (tu: Rada Miasta Krakowa) zgodnie z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Przepis ten wymienia jedynie: 1) konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1-2 powołanej ustawy (tj. ogólnie rzecz biorąc usuwanie na koszt właściciela pozostawionych pojazdów w miejscach niedozwolonych lub samochodów kierowanych przez osoby w stanie nietrzeźwości) oraz 2) koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Jak przyznał pełnomocnik organu, wzięcie pod uwagę przy ustalaniu stawek opłat innych kryteriów wykraczałoby w sposób niedopuszczalny poza zakres kompetencji uchwałodawczych rady powiatu. Pogląd ten zbieżny jest również ze stanowiskiem sądów administracyjnych, które podkreślają, że: "kategoryczne brzmienie art. 130 ust. 6 Prawa o ruchu drogowym wskazuje z jednej strony, że żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia (kompetencji), a z drugiej strony wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia «pod uwagę», co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały" (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16). W konsekwencji przeciwdziałanie zagrożeniom bezpieczeństwa drogowego nie mogło być kryterium ustalania wysokości stawek za przymusowe usuwanie pojazdów. Sąd zwraca uwagę, że w istocie w uzasadnieniu projektu uchwały nie zawarto jakiejkolwiek analizy kosztów usuwania pojazdów np. poprzez odniesienie się do dotychczasowych wydatków i ich skali. Przyjęte w uchwale stawki każdorazowo przekraczały stawki stosowane przez firmy, które wykonywały usługi usuwania i przechowywania pojazdów. Sąd uznał więc, że Rada Miasta Krakowa nie wykazała również, że, pomimo niezawarcia tego typu uzasadnienia w zaskarżonej uchwale, faktycznie kierowała się koniecznością sprawnego usuwania pojazdów i kosztami wykonywania tego typu zadań. Odnosząc się natomiast do pozostałych argumentów skarżącego o konieczności większego zróżnicowania stawek w zależności od okoliczności faktycznych konkretnego zdarzenia to zdaniem Sądu, skoro ustawa w art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym limituje stawki jedynie w odniesieniu do rodzaju pojazdu to zgodnym z systemowym różnicowaniem opłat było analogiczne ukształtowanie opłat w zaskarżonej uchwale. Sąd dostrzega, że w uchwale wszystkie opłaty ulegały ryczałtowemu 50% podwyższeniu w związku z załadowaniem pojazdu, ale też po pierwsze taki system pobierania opłat stosowały firmy świadczące tego typu usługi, a po drugie większe zróżnicowanie opłat w zależności od miejsca usytuowania usuwanego pojazdu i nakładu pracy – wymagałoby zatrudnienia dodatkowych osób w celu obliczania należnych opłat. Niewątpliwie taki system byłby również dodatkowym źródłem konfliktów w zakresie prawidłowości obliczanych kosztów usuwania konkretnych pojazdów. To z kolei skomplikowałoby proces realizacji zadań przewidzianych w art. 130a ust. 1-2 Prawa o ruchu drogowym. Byłoby to więc sprzeczne z kryterium, o którym mowa w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Sąd przy tym zauważa, że zasadniczo rada powiatu może uwzględnić jedynie koszty bezpośrednio związane z usuwaniem pojazdów. Wszelkie narzuty dotyczące szeroko rozumianych kosztów ponoszonych przez powiat w związku z usuwaniem pojazdów z dróg – nie są akceptowane (por. ww. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., I OSK 1916/16, a także wyrok WSA we Wrocławiu z 8 listopada 2018 r., I SA/Wr 397/18). W orzecznictwie zwraca się również uwagę, że ograniczenie górnej wysokości stawek nie oznacza, że rada powiatu ma dowolność w ustaleniu ich, o ile nie przekroczą one maksymalnego poziomu. Każdorazowo bowiem, oceniając prawidłowość wykonania upoważnienia zawartego w art. 130a ust. 6 Prawa drogowego należy badać, czy uchwalone stawki, bez względu na ich wysokość, uwzględniają kryteria: przymusu prawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi oraz kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (por. wyrok WSA we Wrocławiu 14 lutego 2018 r., III SA/Wr 862/17). Opisane powyżej naruszenie art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym spowodowało nieważność zaskarżonej uchwały o czym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.).