III SA/Kr 1238/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi R. S. na niewykonanie przez Dowódcę Jednostki Wojskowej Nr [...] w L wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 marca 2013 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 1027/12 skargę oddala R. S. (dalej: skarżący) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na niewykonanie przez Dowódcę Jednostki Wojskowej [....] w L. prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2013 roku o sygn. akt. III SA/Kr 1027/12, z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 5 - krotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 145 § 6 P.p.s.a), a także do zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów ewentualnego zastępstwa sądowego ustanowionego w dalszym etapie sprawy według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z art. 286 § 2 P.p.s.a termin do załatwienia sprawy przez organ administracji określony w przepisach prawa lub wyznaczony przez sąd liczy się od dnia doręczenia akt organowi (akta te zostały przesłane wraz z pismem przewodnim w dniu 30 lipca 2013). Z braku konkretnych regulacji w tej materii - uznać należy, że termin ten wynosi miesiąc czasu, zgodnie z treścią art. 35 § 3 k.p.a - bowiem przyjmuje się, że organ już raz miał możliwość zapoznania się w szerokim zakresie w aktami sprawy, a jego czynności administracyjne zawężają się w zasadzie do usunięcia błędów, które organ popełnił w trakcie tego postępowania oraz uwzględnienia w tych czynnościach wytycznych Sądu (art. 153 p.p.s.a). Co prawda organ w dniu 13 sierpnia 2013 r. pismem przewodnim zawiadomił skarżącego, że w jego sprawie podejmowane są czynności administracyjne mające na celu zbadanie zasadności wystawionej opinii służbowej, ale nie określił w nim ostatecznego terminu do załatwienia sprawy, wbrew art. 36 § 1 k.p.a., który wymaga sprecyzowania poprzez podanie konkretnej daty załatwienia sprawy. Skarżący podkreślił, że akta sprawy z Sądu zostały doręczone do Dowódcy Wojsk Specjalnych już w dniu 17 lipca 2013 roku, a zatem termin do jej załatwienia przez nieuzasadnione przetrzymanie akt przez prawie dwa tygodnie uległ automatycznemu skróceniu. Trudno zdaniem skarżącego powiedzieć dlaczego Dowódca Wojsk Specjalnych przetrzymywał akta sprawy od 17 lipca 2013 roku do 30 lipca 2013 roku, ale fakt, że Dowódca Jednostki Wojskowej [....] w L., pomimo takiej sygnalizacji ze strony skarżącego nie podejmował żadnych czynności, aby akta uzyskać wcześniej powoduje winę tego organu. Na poparcie swoich twierdzeń wskazał, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 1999 r. IV SAB 43/98 "Organ administracji nie może skutecznie bronić się przed zarzutem bezczynności wówczas, gdy inny organ administracji był bezczynny lub działał z opóźnieniem, przyczyniając się w ten sposób do jej załatwienia sprawy w terminie; w szczególności do bezczynności dochodzi, jeżeli organ niższego stopnia z opóźnieniem przesłał akta administracyjne żądane przez organ orzekający."; Wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1995 r. IV SAB 53/95 "Bezczynność lub zwłoka jednego z ogniw struktury organów administracji rządowej, przyczyniająca się do niezałatwienia sprawy w terminie ustalonym w przepisach prawa, nie może być zakwalifikowana jako przyczyna niezależna od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a." Zdaniem skarżącego wina w niewydaniu w terminie decyzji jest tym większa, że Dowódca Jednostki Wojskowej [....] w L. otrzymał wyraźny termin do załatwienia sprawy maksymalnie do dnia 16 sierpnia 2013 roku (vide treść pisma Dowódca Wojsk Specjalnych z dnia 30 lipca 2013 r.). Sama czynność zawiadomienia skarżącego, że jego sprawa zostanie załatwione do dnia 31 sierpnia 2013 roku nie może być okolicznością zwalniającą organ l instancji z sankcji, tym bardziej, że ostatecznie do jej załatwienia nie doszło, a organ został pisemnie wezwany do wykonania wyroku WSA. W swoim wezwaniu skarżący zwrócił również uwagę na fakt, że jego sprawę w chwili obecnej można załatwić wyłącznie zgodnie z treścią art. 116 ust. 1-3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ponieważ został on uznany za trwale niezdolnego do zawodowej służby wojskowej. Tym samym niemożliwym staje się jego powrót do służby, a jedynie zastosowanie wobec niego dyspozycji art. 116 ust. 2 i 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Na dowód tego przedłożył kopię wyroku Sądu Okręgowego – [....] z dnia 10 lipca 2013 roku, sygn. akt. [....]. Reasumując, skarżący wskazał, że obecna zwłoka organu administracji publicznej w załatwieniu jego sprawy i naruszanie przez niego terminów powodować ujemne skutki prawne dla strony, a zachowanie takie należy uznać za naruszające dyspozycję art. 7 kpa, a także 286 § 2 p.p.s.a – (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2003 r. V SA 1131/2002 "Zwłoka organów administracji publicznej w załatwieniu sprawy i naruszenie terminów określonych w art. 35 k.p.a. me może powodować ujemnych skutków dla strony.") Skarżący wskazał także, że zgodnie z ustawą przed złożeniem skargi wzywał pisemnie wezwał do wykonania wyroku. Dowódca Jednostki Wojskowej [....] w L. ustosunkowując się do skargi wskazał, że pismem z dnia 13.08.2013 r. powiadomił skarżącego o kontynuowaniu postępowania dotyczącego odmowy zawarcia kolejnego kontraktu w przewidywanym terminie jego zakończenia. Termin ten jednak nie mógł zostać dotrzymany z uwagi na nieobecność w JW osób mających być przesłuchanymi w charakterze świadków spowodowaną początkowo ich przebywaniem na urlopach wypoczynkowych, a następnie wykonywaniem przez nie obowiązków służbowych poza Jednostką. Potrzeba ich przesłuchania wynika z treści uzasadnienia wyroku WSA. W dniu 16.08.2013 r. skarżący zwrócił się do Dowódcy JW nr [....] z wezwaniem do wykonania wyroku WSA poprzez "podjęcie prawem przewidzianych "czynności", poinformowania o dacie otrzymania akt sprawy oraz wydania decyzji przyznającej mu odszkodowanie na podstawie art.116 ustawy z dnia 11.09.2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Zdaniem organu wniosek skarżącego o "podjęcie czynności" jest bezpodstawny, gdyż postępowanie administracyjne jest w toku, a termin ze słuchania świadków wyznaczono na dzień 16 października 2013 r. bezpośrednio po ich powrocie do JW, o czym skarżący został również powiadomiony pismem z dnia 5.09.2013 r. Natomiast wniosek o powiadomienie o dacie otrzymania akt sprawy sygn. III SA/Kr 027/12 jest chybiony gdyż JW nr [....] nie była stroną w tym postępowaniu i z Sądu akt nie otrzymała. Z kolei żądanie przez skarżącego odszkodowania nie znajduje uzasadnienia w powołanym przez niego art.116 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Przepis ten przyznaje żołnierzowi prawo do odszkodowania w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Tymczasem rozkaz personalny Dowódcy JW nr [....] z dnia [....] 2012 r. zawiera dwie odrębne decyzje oznaczone jako decyzja nr [...] i [....]. Decyzja nr [....] dotyczy odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej ze st. szer. R. S., natomiast decyzja nr [....] zwalnia tegoż żołnierza ze służby z dniem 31.03.2012 r. tj. z dniem wygaśnięcia kontraktu. Odwołanie od tego rozkazu wniósł w imieniu żołnierza jego pełnomocnik wnioskując o "przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania dowódcy JWK w celu wydania rozkazu personalnego umożliwiającego zawarcie kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej". W uzasadnieniu odwołania kwestionowano jedynie zasadność odmowy przedłużenia kontraktu, nie odnosząc się w ogóle do kwestii zwolnienia żołnierza ze służby będącej przedmiotem decyzji nr [....] w rozkazie nr [....]. Również w "uzupełnieniu odwołania" pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości rozkazu personalnego nr [....] Dowódcy JW z dnia [....] 2012 r. w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej, w zakresie odmowy ponowienia kontraktu. Zarzuty i wnioski dotyczą wyłącznie decyzji nr 1 tj. odmowy zawarcia kontraktu i świadczą t tym, że skarżący zaskarżył jedynie tę decyzję. Również skarga do WSA - na co wskazuje jej treść - kwestionuje jedynie tę odmowę. Organ wskazał także, że w przypadku, gdyby zaskarżone zostały obie decyzje zamieszczone w rozkazie nr [....] Dowódcy JW, to zgodnie z postanowieniem NSA dn. 23.01.2013 r. (sygn. akt ll GZ 2/13) skargi należało rozdzielić, nadać każdej sprawie osobną sygnaturę i orzec indywidualnie w każdej z tych spraw. W nin. przypadku skarga rozpoznawana była w jednym tylko postępowaniu, co świadczy, o tym, że zaskarżona została tylko jedna z dwóch decyzji. Potwierdza to także sentencja wyroku z dnia 5 marca 2013 r.: "sprawy ze skargi R. S. na decyzję Dowódcy Wojsk Specjalnych z dnia [....] 2012 r. nr [....] w przedmiocie odmowy na zawarcie kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej". Natomiast decyzja nr [....] rozkazu [....] Dowódcy JW [....] zwalniająca skarżącego ze służby nie została zaskarżona, a tym samym wyrok WSA z dnia 19.03.2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1027/12 jej nie uchylił. Skoro zatem decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby nie została uchylona, ani nie stwierdzono jej nieważności, to tym samym nie zachodzą przesłanki przewidziane w art.116 ust.3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w związku z czym nie ma ani faktycznej, ani prawnej podstawy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania. Reasumując organ wskazał, że zarzut niewykonania wyroku WSA jest bezzasadny bowiem postępowanie administracyjne w kwestii odmowy zawarcia ponownego kontraktu ze skarżącym prowadzone jest przez Organ l instancji bez nieuzasadnionej zwłoki, natomiast do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania brak jest podstaw. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd administracyjny w ramach tej kontroli uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 w/w ustawy). Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy - P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub podjęta została czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części. W przedmiotowej sprawie ocenie Sądu podlega skarga na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z dnia 19 marca 2013r., sygn. akt III SA/Kr 1027/12, na mocy którego uchylono decyzję Dowódcy Wojsk Specjalnych z dnia [....] 2012r. nr [....] w przedmiocie odmowy zawarcia kolejnego kontraktu na pełnienie zawodowej służby wojskowej oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Sprawa została przekazana organowi do ponownego rozpoznania przy czym w zaleceniach Sądu wskazano aby organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przeprowadziły merytoryczne postępowanie w sprawie, w oparciu o mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa oraz wydały prawidłową decyzję, spełniającą wymogi z art. 107 K.p.a. Stosownie do treści art. 154 § 1 P.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Przed rozważeniem powyższego wskazać trzeba, iż na podstawie art. 154 § 1 sąd może wymierzyć organowi grzywnę w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6). Przy czym warunkiem wymierzenia organowi grzywny jest stwierdzenie przez sąd, że organ nie wykonał wyroku sądu. Zatem zastosowanie przez sąd wobec organu środka mającego charakter represyjny i dyscyplinujący, może mieć miejsce po uprzednim ustaleniu, iż organ ten pozostaje w bezczynności po wyroku uchylającym zaskarżony akt. Bezczynność organu polega w tym przypadku na niezałatwieniu sprawy w powtórnym postępowaniu prowadzonym w związku z wyrokiem sądu, mimo upływu terminu określonego w art. 35 K.p.a. Dodać w tym miejscu także należy, iż zgodnie z art. 154 § 3 P.p.s.a. wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Z tego wynika, iż oceniając zasadność skargi na niewykonanie wyroku, należy kierować się stanem istniejącym w czasie jej wnoszenia. Skarżący pismem z dnia 14 września 2013 r. wniósł o wymierzenie organowi grzywny w powyższym trybie. Jednocześnie pismem z 16 sierpnia 2013 r. wezwał organ do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2013 r. Z uwagi na to, iż skarżący - przed wniesieniem skargi w trybie art. 154 § 1 P.p.s.a.- wystąpił do organu o wydanie rozstrzygnięcia, skargę skarżącego w ww. trybie należało uznać za dopuszczalną. Tym samym przedmiotem sprawy jest ustalenie, czy Dowódca Jednostki Wojskowej nr [....] w L. pozostawał w bezczynności w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 1027/12. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie z uwagi na rodzaj orzeczenia zawartego w wyroku, którego wykonania domaga się skarżący (wyrok kasatoryjny) nie został określony termin do wydania aktu lub podjęcia czynności, w sprawie mają zastosowanie terminy ustawowe do załatwienia sprawy (bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a w sprawach szczególnie skomplikowanych - w ciągu dwóch miesięcy). Termin ustawowy należy liczyć od dnia doręczenia akt organowi (art. 286 § 2 P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie akta zostały doręczone wraz z odpisem prawomocnego wyroku Dowódcy Wojsk Specjalnych w dniu 17 lipca 2013 r., przy czym organ pierwszej instancji - Dowódca Jednostki Wojskowej [....] w L. otrzymał je dopiero w dniu 30 lipca 2013 r. Co prawda w piśmie dołączonym do akt Dowódca Wojsk Specjalnych polecił organowi pierwszej instancji aby ten rozstrzygnął sprawę do dnia 16 sierpnia 2013 r., nie mniej jednak termin ten w ocenie Sądu miał dla organu jedynie charakter instrukcyjny, a jego przekroczenie nie może prowadzić do uznania stanu bezczynności organu pierwszej instancji. Powyższe wynika z tego, że zgodnie z art. 35 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zatem organ pierwszej instancji miał co najmniej miesiąc na rozpoznanie sprawy od dnia otrzymania akt (art. 35 § 3 K.p.a.), przy czym nie miał on wpływu na datę przekazania akt z organu pierwszej instancji i nie można mu z tego tytułu postawić zarzutu. Zgodnie bowiem z art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w art. 35 §, § 2 i § 3 nie wlicza się okresów opóźnień spowodowanych z przyczyn niezależnych od organu. Co więcej akta sprawy wskazują, że w toku ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji w dniu 13 sierpnia 2013 r. pismem przewodnim zawiadomił skarżącego, że w jego sprawie podejmowane są czynności administracyjne mające na celu zbadanie zasadności wystawionej opinii służbowej. Czynności te polegały min. na konieczności przesłuchaniu świadków, którzy byli nieobecni z powodu urlopów lub wykonywania obowiązków służbowych poza jednostką. Jak słusznie podniósł organ w odpowiedzi na skargę potrzeba przesłuchania świadków wynikała z uzasadnienia wyroku Sądu z dnia 19 marca 2013r. Dodatkowo, jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika organu złożonych na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r., organ pierwszej instancji uwzględniał kolejne wnioski skarżącego dotyczące przesłuchania świadków. W ocenie Sądu powyżej opisany przebieg sprawy i czynności podejmowane przez organ po wyroku WSA świadczą o jej zawiłości. Istniały w związku z powyższym podstawy do zakończenia sprawy najpóźniej w terminie dwóch miesięcy od dnia przekazania organowi akt sprawy. Tym samym w chwili wniesienia skargi przez skarżącego organ nie pozostawał w bezczynności w związku z wykonaniem wyroku WSA z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1027/12. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za bezzasadną, na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.