III SA/Kr 1244/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 3 czerwca 2024 r. nr SKO-NP-4115-15/24 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skargę oddala. Wójt Gminy K. decyzją z dnia 18 grudnia 2023 r. nr OPS-SRFA-5222-37/23 odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na babcię. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w 80 roku jej życia. Ponadto oprócz skarżącego jest jeszcze troje wnuków, którzy są obciążeni w takim samym stopniu co on ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym wobec babci. Ze względu zatem na ciążący na nich obowiązek alimentacyjny, osoby te powinny stosownie podzielić się wykonywaniem czynności opiekuńczych tak, aby nie była obciążona tylko jedna osoba. Wójt wyjaśnił, że postępowanie dowodowe nie wykazało również związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną tej opieki wymagającą a rezygnacją przez skarżącego z pracy zawodowej lub jej niepodejmowania. W ocenie organu, nie sposób przyjąć, iż charakter opieki wykonywanej przez skarżącego nad babcią uniemożliwia mu podjęcie jakiejkolwiek pracy choćby w ograniczonym zakresie czasowym. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie: - art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i pominięcie okoliczności, że w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP; - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; - art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych przyjętych na podstawie wadliwie zebranego lub ocenionego przez organ materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że zakres sprawowanej opieki nad babcią nie wyklucza możliwości zatrudnienia, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, że nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i jego niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania opieki; - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez oparcie przedmiotowej decyzji na fakcie istnienia innych osób spokrewnionych z babcią, poza samym skarżącym. Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości oraz w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z dnia 3 czerwca 2024 r. nr SKO-NP-4115-15/24 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że okoliczność, iż niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała w wieku 80 lat, nie może stanowić samoistnej przesłanki do uznania, iż osobie sprawującej opiekę nie przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Przechodząc do wystąpienia w sprawie pozostałych przesłanek warunkujących możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego SKO wyjaśniło, że z załączonego do akt sprawy wywiadu środowiskowego dotyczącego opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną babcią wynika, iż sprawuje on faktyczną opiekę nad ww. Oświadczył, że opiekuje się babcią od 1 listopada 2023 r. Obecnie nie posiada żadnego ubezpieczenia. W związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad babcią nie podejmuje pracy. Poinformował, że jego siostra nie jest w stanie opiekować się babcią, gdyż pracuje dorywczo. Skarżący podał, że opieka ma charakter stały. Pomaga babci w takich czynnościach jak: gotowanie obiadów, podawanie jedzenia, pomaganie w dojściu do toalety, dotrzymywanie towarzystwa, jak również ogrzewanie mieszkania. Jak wyjaśnił, babcia wymaga opieki od około 11 lat. Skarżący zamieszkuje z siostrą oraz jej dziećmi w wieku szkolnym w budynku murowanym. Niepełnosprawna ma do dyspozycji 1 pokój, korzysta ze wspólnej kuchni i łazienki. Ustalono, że babcia skarżącego leczy się u lekarza rodzinnego. Z informacji uzyskanych od skarżącego wynika, że ww. leczy się na nadciśnienie, ma problem z poruszaniem, przyjmuje leki 1 x dziennie. Krąg osób zobowiązanych do alimentacji względem niepełnosprawnej, to: wnuczka E. S. - mieszka w G., nie pomaga w opiece, rodzina nie utrzymuje kontaktu; wnuk K. J. - mieszka w B., rodzina nie utrzymuje kontaktu; wnuczka K. J. - pracuje dorywczo i w gospodarstwie rolnym, pomaga przy kąpieli. Skarżący nie posiada ustalonego prawa do żadnych świadczeń z ZUS-u, KRUS-u, do zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna. Nie ma innej osoby z ustalonym prawem do wcześniejszej emerytury oraz nie ma osoby, która jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką nad ww. W ocenie organu odwoławczego wykazany przez skarżącego zakres opieki, nie ma charakteru tego rodzaju, ażeby zmuszał go do definitywnej rezygnacji z podejmowania aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy przy jednoczesnym skorzystaniu z usług opiekuńczych i możliwości współdzielenia tej opieki wraz z zamieszkującą z nim siostrą oraz pozostałymi wnukami niepełnosprawnej. Tym samym w realiach przedmiotowej sprawy brak jest związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącego, a koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie: - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, - art. 1, art. 77 § 1, oraz art. 80 w związku z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych i dowolnych ustaleń faktycznych, przyjętych na podstawie wadliwie ocenionego przez organ materiału dowodowego poprzez przyjęcie, że zakres sprawowanej opieki nad babcią nie wyklucza możliwości zatrudnienia, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego ustalenia, że nie zachodzi związek pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i jego niepodejmowaniem, a koniecznością sprawowania opieki nad babcią, - art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez oparcie przedmiotowej decyzji na fakcie istnienia innych osób spokrewnionych w pierwszej kolejności z niepełnosprawną, poza samym skarżącym. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, a także zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 1615 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują, m.in. wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyrażona w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) dalej - p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie ma jednak obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie ww. ustaw, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO w Nowym Sączu utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy K. odmawiającą skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na babcię. Materialnoprawną podstawą wydania ww. decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 323 ze zm.) – dalej u.ś.r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W myśl art. 17 ust. 1b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b ustawy za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutki tego wyroku mają znaczenie w nin. sprawie. Wyrok Trybunału wiąże bowiem wszystkich zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP i stanowi dla organów administracji oraz sądów istotną wskazówkę̨ interpretacyjną. Co więcej, przepis uznany przez sąd konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją nie może nadal stanowić podstawy rozstrzygnięć́. Skoro zatem TK kategorycznie przyjął, że art. 17 ust. 1b ustawy narusza prawa opiekunów osób, których niepełnosprawność́ powstała odpowiednio po ukończeniu 18 oraz 25 roku życia, to nie sposób uznać, iż orzeczenie to nie ma wpływu na sytuację prawną skarżącego. Wręcz przeciwnie - data ustalenia niepełnosprawności jego babci nie mogła być negatywną przesłanką do przyznania świadczenia. Organy rozstrzygając w zakresie wniosku o ustalenie prawa do ww. świadczenia mają zatem obowiązek procedować́ w oparciu o przepisy ww. ustawy z wyłączeniem niekonstytucyjnej części przepisu art. 17 ust. 1b. Na powyższą kwestię prawidłowo zwróciło uwagę SKO w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy zasadnie przyjął także, że w sprawie nie zostały wykazane przez skarżącego pozostałe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Mając na uwadze ww. art. 17 ust. 1 ustawy, wyjaśnić bowiem należy, że podstawowym wymogiem do uzyskania ww. świadczenia jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Świadczenie to ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy, czy też niemożność jej podjęcia z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok NSA z 17 października 2020 r., I OSK 1148/20). Pojęcie opieki, o którym mowa w powyższym przepisie, utożsamiać należy ze stałą i bezpośrednią troską o zapewnienie osobie niepełnosprawnej realizacji jej podstawowych potrzeb życiowych i społecznych, których sama nie jest ona w stanie zrealizować z uwagi na swoją niepełnosprawność. Opieka ta powinna być przy tym tak absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla niej. Ustawodawca wymaga zatem, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy, opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. Dlatego w każdej sprawie organ musi dokonać oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nad osobą posiadającą znaczny stopień niepełnosprawności nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (por. m.in. wyrok NSA z 13 maja 2015 r., I OSK 2820/13, czy wyrok NSA z dnia 18.maja 2021 r. I OSK 275/21). Podkreślić też należy, mając na uwadze zasady ogólne wyrażone w dziale I rozdział 2 k.p.a., że wprawdzie co do zasady gospodarzem postępowania administracyjnego jest organ administracji publicznej, który powinien je prowadzić zgodnie z zasadą oficjalności, to jednak strona ma prawo czynnego uczestniczenia w postępowaniu wyjaśniającym, a w szczególności ma prawo inicjatywy dowodowej, z którego powinna korzystać, chcąc wykazać zasadność podnoszonych przez siebie wniosków i twierdzeń, a tym samym uniknąć negatywnych konsekwencji związanych z poczynionymi przez organ ustaleniami w zakresie stanu faktycznego sprawy na podstawie znanych organowi środków dowodowych. Strona nie jest zatem zwolniona od współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych. Powinna ona bowiem przedstawić wszystkie informacje niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak również udostępnić dowody znajdujące się w jej posiadaniu lub które tylko ona może przedstawić, potwierdzające okoliczności wskazane w uzasadnieniu wniosku wszczynającego postępowanie. Jeśli organ administracji publicznej dokonał ustaleń w zakresie stanu faktycznego na podstawie wszystkich wskazanych przez wnioskodawcę dowodów, a strona kwestionuje te dowody i ustalenia, przeciwdowód może być przeprowadzony z jej inicjatywy. Organ nie ma natomiast obowiązku poszukiwania dowodów dla wykazania słuszności stanowiska strony (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08), tym bardziej wówczas gdy – jak w przedmiotowej sprawie – skarżący jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W okolicznościach niniejszej sprawy, bezsporne jest, że babcia skarżącego ze względu na swój stan zdrowia jest osobą wymagającą opieki, a taką opiekę sprawuje obecnie skarżący. Jednakże, jak prawidłowo wskazał organ, w sprawie nie zostało wykazane, aby zakres oraz rozmiar opieki sprawowanej nad niepełnosprawną był tego rodzaju, ażeby zmuszał skarżącego do definitywnej rezygnacji z zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zauważyć bowiem należy, że czynności opiekuńcze wykonywane nad chorą babcią, takie jak: przygotowanie posiłków, ich podawanie, pomoc w dojściu do toalety, ogrzewanie mieszkania - nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego. Są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je (dla siebie, a przy okazji także dla domowników, jak np. ogrzewanie domu, czy gotowanie posiłków) przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu (czy w dni wolne od pracy). Nie można również nie zauważyć, że pod tym samym adresem co skarżący i niepełnosprawna, mieszka jeszcze jego siostra, która wcześniej sprawowała opiekę nad chorą babcią, a obecnie pracuje dorywczo. Tym samym trudno przyjąć, aby siostra skarżącego nie była i nie w stanie współdzielić ze skarżącym opieki nad ww. wykonując część opisanych wyżej czynności, tym bardziej, że jak przyznał skarżący, pomaga ona babci w zachowaniu higieny ("pomaga przy kąpieli"). Dla oceny "bezpośredniości" związku przyczynowo - skutkowego niepodejmowania zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną ma też fakt przebiegu pracy zawodowej skarżącego. Jak wskazał organ I instancji w ostatnim czasie skarżący pracował jedynie od 4 maja 2023 r. do 18 września 2023 r., a rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło z winy pracownika. W konsekwencji, okoliczności sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Podkreślić należy, że pomimo konieczności pomocy babci (ze względu na jej wiek i stan zdrowia) samo sprawowanie opieki, jak wyżej podkreślono, nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ww. ustawy, samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. SKO w zaskarżonej decyzji, a wbrew zarzutom skargi, w sposób prawidłowy dokonało wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Poczynione ustalenia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Decyzja ta zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku