III SA/Kr 1246/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia 19 października 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając podstawie art. 30 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 192 poz. 1378, zwanej dalej ustawą o pomocy osobom uprawnionym do alimentów) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ I instancji – Burmistrz Miasta i Gminy - decyzją z dnia [...] 2009 r., znak: [...], na podstawie art. 27 ust. 1, ust. 1a, art. 28, art. 30 ust. 1, 2, 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz na podstawie art. 104 k.p.a. odmówił umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 3 500 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że M. B. zwrócił się o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na dzieci D. i S. B. na łączną kwotę 3 500 zł wraz z odsetkami, motywując to swoją złą sytuacją materialną i zawodową oraz problemami zdrowotnymi. W celu ustalenia okoliczności uzasadniających umorzenie długu przeprowadzony został rodzinny wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że skarżący jest osobą gospodarującą wspólnie z matką, mieszka w budynku jednorodzinnym będącym własnością jego i matki. W mieszkaniu jest woda bieżąca, elektryczność, gaz i centralne ogrzewanie - węglowe. Koszty utrzymania mieszkania wynoszą 424,92 zł (energia elektryczna, gaz, opłata za wodę oraz opał i drewno). Wywiad środowiskowy wykazał, że skarżący utrzymuje się razem z matką z emerytury, dochody łącznie wynoszą 1 037,56 zł, co na osobę w rodzinie daje kwotę 518,78 zł. Skarżący dostarczył do ośrodka pomocy społecznej zaświadczenie lekarskie o pozostawaniu w stałym leczeniu. Nie dostarczył jednak rachunków za zakupione leki. Skarżący posiada orzeczony lekki stopień niepełnosprawności ze wskazaniami dotyczącymi zatrudnienia, tj. praca na otwartym rynku pracy bez obciążeń emocjonalnych, wymaga przyuczenia na stanowisku. Jest również zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy. Organ zaznaczył, że podjęcie zatrudnienia poprawiłoby sytuację materialną M. B. Odwołanie od tej decyzji złożył M. B. podnosząc naruszenie przez organ przepisów postępowania tj. artykułów: 7 i 77 k.p.a. poprzez nie ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, w szczególności w zakresie nie ustalenia stanu majątkowego skarżącego, a także naruszenie art. 8 i art. 107 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Zarzucił nadto organowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez brak jego zastosowania. Skarżący podniósł także, że nie osiąga żadnych dochodów i utrzymuje się z okazjonalnej pomocy swojej matki, co nie oznacza, że wspólnie z matką prowadzi gospodarstwo domowe. Nie może o tym przesądzać fakt wspólnego zamieszkiwania z matką, zwłaszcza, że w jednym domu zamieszkuje również jego żona i dzieci. Zdaniem skarżącego, przyjmując fakt istnienia wspólnego gospodarstwa domowego należałoby uwzględnić dochody i wydatki wszystkich mieszkających razem domowników. Wskazał, że niezrozumiałe są ogólne uwagi organu, zgodnie, z którymi "podjęcie zatrudnienia poprawiłoby sytuację materialną Pana M. B.". Fakt bycia bezrobotnym nie jest, bowiem zawiniony przez skarżącego, zaś on nie uchyla się od podjęcia pracy. Od 2006 r. jest zarejestrowany w urzędzie pracy, w chwili obecnej bez prawa do zasiłku, stawia się na wszystkie wizyty służące potwierdzeniu gotowości do podjęcia pracy. Brak pracy wynika jedynie z jego złego stanu zdrowia, będącego przyczyną stwierdzonego upośledzenia i związanych z tym ograniczeń. Ostatnie zatrudnienie wnioskodawcy miało miejsce w okresie od maja do lipca 2006 r. W chwili obecnej nie ma jednak żadnej możliwości podjęcia zatrudnienia, w szczególności w warunkach kryzysu gospodarczego. Zdaniem skarżącego w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśniono, dlaczego organ I instancji uznał, że dochody miesięczne rzędu 500 zł umożliwiają wnioskodawcy spłatę zadłużenia w wysokości 3.500 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia zadłużenia wynikającego z wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma formę decyzji wydawanej w ramach tzw. uznania administracyjnego. Na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów umorzenie należności uwarunkowane jest jednak uprzednim spełnieniem określonych w tym przepisie przesłanek. Mając na uwadze dokumentację zgromadzoną w aktach niniejszej sprawy, zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo rozpoznał niniejszą sprawę oraz prawidłowo ustalił sytuację dochodową skarżącego, przyjmując, że gospodaruje on wspólnie z matką. Taki stan sprawy ustalono w trakcie wywiadu środowiskowego, m.in. także na podstawie oświadczeń skarżącego. Stwierdzenia skarżącego zawarte w odwołaniu, że do osób wspólnie gospodarujących należy doliczyć również jego żonę oraz dzieci nie zasługują na uwzględnienie. Kolegium podkreśliło, że skarżący jest zobowiązany na mocy prawomocnego wyroku do płacenia alimentów na rzecz dzieci, a ponadto znajduje się w trakcie procedury rozwodowej. Kolegium zwróciło uwagę na definicję rodziny zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy, zgodnie, z którą w skład rodziny nie zalicza się rodzica osoby uprawnionej zobowiązanego tytułem wykonawczym pochodzącym lub zatwierdzonym przez sąd do alimentów na jej rzecz. Kolegium przychyliło się do stwierdzeń organu I instancji w zakresie istniejących możliwości znalezienia zatrudnienia, co pozwoliłoby na polepszenie sytuacji dochodowej skarżącego. Wprawdzie skarżący jest już od 2006 r. zarejestrowany jako osoba bezrobotna i pomimo stawiania się na wizyty potwierdzające jej gotowość do pracy nie znalazł do tej pory zatrudnienia, to jednak zdaniem Kolegium, zintensyfikowanie działań zmierzających do znalezienia pracy może w końcu doprowadzić do pozytywnych rezultatów. W stosunku do skarżącego orzeczono lekki stopień niepełnosprawności na podstawie orzeczenia z dnia 30 sierpnia 2008 r., niemniej jednak, wskazano jednocześnie w zakresie zatrudnienia, że dopuszczalna jest praca na otwartym rynku pracy, bez obciążeń emocjonalnych. Kolegium wskazało nadto, że skarżący jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego oraz właścicielem działki o pow. 37 arów położonej w A. Część z tych zasobów może zostać wykorzystana w celu uzyskania środków pieniężnych, które pozwolą na spłatę zadłużenia. Kolegium wskazało także, że zobowiązania alimentacyjne, zgodnie z postanowieniami art. 133 § 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, w przypadku rodziców w stosunku do ich dzieci mają charakter obligatoryjny. Wszelkiego rodzaju zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego (lub świadczeń z nim związanych) mają charakter wyjątkowy i jako takie zgodnie z ogólnymi regułami interpretacyjnymi powinny być interpretowane w sposób ścisły, a nie rozszerzający. Kolegium zaznaczyło ponadto, że w niniejszej sprawie organ I instancji działał również jako organ właściwy dłużnika alimentacyjnego na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przepis ten, przytoczony powyżej, pozwala na umorzenie w granicach w nim określonych, w drodze decyzji uznaniowej, należności w nim wskazanych, m.in. z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy, jedynie w sytuacji uprzedniego spełnienia określonych w nim przesłanek dotyczących skuteczności egzekucji wobec dłużnika alimentacyjnego. W niniejszej sprawie, jak wskazuje dokumentacja sprawy, egzekucja nie jest skuteczna, zatem nie jest możliwe umorzenie należności dłużnika zgodnie z tym przepisem. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 października 2009 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył M. B. W jej treści zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie przepisów artykułów: 7, 77, 107 k.p.a. poprzez nie ustalenie prawidłowego stanu faktycznego, w szczególności w zakresie stanu majątkowego skarżącego, co doprowadziło do naruszenia prawa materialnego tj. art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, polegającego na przyjęciu, że dla ustalenia sytuacji dochodowej dłużnika alimentacyjnego ma znaczenie również stan majątkowy, a tym wartość domu, w który zamieszkuje. Skarżący podkreślił, że jest bezrobotny, bez prawa do zasiłku i nie osiąga żadnych dochodów, utrzymuje się z okazjonalnej pomocy matki, co nie oznacza, że wspólnie z matką prowadzą gospodarstwo domowe. Podniósł, że uwagi dotyczące intensyfikowania działań zmierzających do znalezienia pracy dotyczą przeszłości i nie mogą mieć wpływu na ustalenie jego aktualnego stanu dochodowego. Podniósł, że od 2006 r. jest bezrobotny i nie jest w stanie znaleźć zatrudnienia pomimo rejestracji w Powiatowym Urzędzie Pracy. Organ weryfikował jego sytuację dochodową w oparciu o posiadany przez niego majątek, w tym dom, w którym zamieszkuje razem z matką, żoną i dziećmi. Tymczasem z brzmienia przepisu art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynika, że kryterium w oparciu, o które przyznawane miały być ulgi w spłacie zadłużenia alimentacyjnego, jest sytuacja dochodowa, a nie stan majątkowy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą orzekania w niniejszej sprawie był art. 30 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. W świetle ust. 1 tego artykułu organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100 %, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Zgodnie z ust. 2 art. 30 ustawy organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Umorzenie to, jak stanowi ust. 3 tego artykułu, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Analiza powyższego uregulowania nie pozostawia wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 ustawy zapada w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym przesądza użyte przez ustawodawcę w treści tych przepisów sformułowanie: "organ....może umorzyć...". Oznacza to sytuację, w której właściwy organ administracji publicznej ma możność wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, z jednej strony może umorzyć, z drugiej strony może odmówić umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych. Działanie organu administracji publicznej w ramach uznania administracyjnego nie oznacza jednakże dowolności, lecz doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw, a także postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a., uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 k.p.a., jak również zasadami i celami określonymi w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego dłużnika alimentacyjnego sięga, bowiem tutaj do granic kolizji z interesem społecznym (publicznym), w którym wyraża się interes osób uprawnionych do alimentów wspieranych przez państwo. W niniejszym przypadku Burmistrz Miasta i Gminy występował w podwójnej roli – jako organ właściwy wierzyciela i jako organ właściwy dłużnika alimentacyjnego. Organem właściwym wierzyciela jest, bowiem w myśl art. 2 pkt 10 ustawy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby uprawnionej, przez którą rozumie się osobę uprawnioną do alimentów od rodzica na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, jeżeli egzekucja okazała się bezskuteczna (art. 2 pkt 11 ustawy). Organem właściwym dłużnika jest natomiast, w myśl art. 2 pkt 9 ustawy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta ze względu na miejsce zamieszkania dłużnika alimentacyjnego. Zarówno dłużnik alimentacyjny jak i osoby uprawnione zamieszkują na terenie właściwości miejscowej Burmistrza Miasta i Gminy. W związku z tym rzeczą Burmistrza Miasta i Gminy, działającego przede wszystkim w tym przypadku jako organ właściwy wierzyciela, było wobec złożonego przez skarżącego – dłużnika alimentacyjnego – wniosku o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych, ustalenie rzeczywistej jego sytuacji dochodowej i rodzinnej. Ta, bowiem ma wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy. Do powyższych działań obligowały organ I instancji nie tylko postanowienia samego art. 30 ust. 2 ustawy, będącego prawną podstawą działania, ale i artykuły 7 i 77 § 1 k.p.a. Organ I instancji, jak i organ odwoławczy, nie tylko, że błędnie ustaliły sytuację dochodową skarżącego, to nie wskazały, z jakich powodów tak ustalona sytuacja materialna skarżącego, jak i rodzinna, nie przemawiają za umorzeniem skarżącemu należności z tytułu wypłaconych świadczeń alimentacyjnych. Ta kwestia jest zasadniczą dla rozstrzygnięcia, a nie wskazanie motywów podjętych decyzji w ich uzasadnieniach stanowi uchybienie art. 107 § 3 k.p.a. Nie można, bowiem uznać za wystarczających stwierdzeń organów orzekających, że skarżący prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z matką, jaki uzyskują dochód, bez wyrażenia, co jest tym czynnikiem decydującym w położeniu skarżącego przemawiającym za podjęciem pozytywnej bądź negatywnej decyzji, zwłaszcza w sytuacji, gdy kontrola sądu administracyjnego w tego rodzaju sprawach, rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, zakresem swym obejmuje właśnie zgodność dokonanych przez organy ustaleń z kryteriami ocennymi i ich zastosowanie w sprawie. Z art. 7 k.p.a. wynikają dla organu doniosłe wskazówki: – działania na korzyść strony, ewentualnie na korzyść interesu społecznego – publicznego, z drugiej zaś strony - konieczność ustalenia hierarchii między tymi interesami. Zarówno Burmistrz Miasta i Gminy, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie wskazały, z jakich to powodów interes publiczny ma w tym wypadku przewagę nad interesem skarżącego jako dłużnika alimentacyjnego i powinien być uwzględniony w przeciwieństwie do interesu skarżącego. Braki tego rodzaju uniemożliwiają kontrolę sądową, co uznać należy za rzecz niedopuszczalną. Ponadto przedstawione w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji ustalenia sytuacji majątkowej skarżącego pozostają w sprzeczności z przedstawionymi przez organy. Z oświadczenia pełnomocnika skarżącego wynika, że dom, w którym zamieszkuje skarżący jest w całości jego własnością, a pełnomocnikowi przysługuje prawo dożywocia, a nie jak ustaliły organy, iż skarżący i pełnomocnik są współwłaścicielami domu. Niezgodne z rzeczywistością ustalenia sytuacji materialnej skarżącego, brak dokonania właściwej oceny sytuacji dochodowej skarżącego i brak jej powiązania z realną możliwością znalezienia przez skarżącego pracy z uwagi na jego stan zdrowia i ogólne predyspozycje psychofizyczne, a także brak oceny sytuacji osobistej (rodzinnej) skarżącego, nie wskazanie kryteriów tej oceny, muszą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jako wadliwych. Nie zmienia negatywnej oceny kontrolowanych decyzji także podkreślenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze faktu podwójnego działania organu I instancji, jako organu właściwego dłużnika. Zarówno organ I instancji, jak i sam organ odwoławczy, nie wykazały w sposób wymagany art. 30 ust. 1 ustawy, że nie może dojść do umorzenia należności w sytuacji, gdy uznaniu organu pozostawiono w zależności od ustaleń czasookresu skuteczności egzekucji, możliwość umorzenia w określonej w tym przepisie wysokości należności. Ogólne jedynie wskazanie, że egzekucja jest nieskuteczna nie może być, zatem uznane wobec tych uregulowań za wystarczające. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.