III SA/Kr 1246/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2015 r. sprawy ze skarg K. Ś. na postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 maja 2014r. nr [ ] z dnia 6 maja 2014r. nr [ ] z dnia 6 maja 2014r. nr [ ] z dnia 6 maja 2014r. nr [ ] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienia, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego L. K. - Kancelaria Radcy Prawnego w M., ul. [ ] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 960 zł (słownie: dziewięćset sześćdziesiąt złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniami odpowiednio z dnia: - 7 maja 2014 r. nr [...], - 6 maja 2014 r. nr [...], - 6 maja 2014 r. nr [...], - 6 maja 2014 r. nr [...] działając na podstawie przepisu art. 58 § 1 i 2, 59 § 1, 141 § 1 i 2 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej. kpa) odmówiło przywrócenia K. Ś. terminu do wniesienia zażaleń od następujących orzeczeń Prezydenta Miasta: - z dnia [...] 2013 r. postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania K. Ś. zasiłku okresowego, - z dnia [...] 2013 r. postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania K. Ś. zasiłku okresowego na trzy osoby, - z dnia [...] 2013 postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania K. Ś. zasiłku celowego specjalnego na pokrycie zaległości czynszowych za mieszkanie, - z dnia [...] 2013 r. postanowienie nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania K. Ś. zasiłku celowego specjalnego na przygotowanie trzech posiłków dziennie. Odmawiając przywrócenia terminu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazało na następujący stan faktyczny oraz prawny: Wyżej wymienione postanowienia, co do których K. Ś. ( dalej – skarżący) żądał przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia, zostały skutecznie doręczone kolejno w dniach 16 stycznia 2013 r., 9 września 2013 r. i 29 października 2013 r. W dniu 7 lutego 2014 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zażalenia na powyższe postanowienia, składając jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do ich wniesienia. Z uwagi na brak uzasadnienia żądania przywrócenia terminu organ pismem z daty 27 marca 2014 r. wezwał skarżącego, aby uzupełnił wniesione podanie "przez dostarczenie dokumentów wskazujących na przeszkody w zachowaniu terminu do wniesienia odwołań. Wezwanie zostało odebrane przez skarżącego w dniu 3 kwietnia 2014 r., jednakże skarżący nie udzielił na to pismo odpowiedzi. W tych okolicznościach wydane zostały opisane na wstępie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, stanowiące przedmiot rozpatrywanej skargi W uzasadnieniu postanowień organ, powołując się na znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy art. 58 § 1 i 2 i 59 § 1 kpa stwierdził, że K. Ś. w żaden sposób nie uzasadnił wniosków o przywrócenie terminu do wniesienia zażaleń. Nie wskazał przyczyn uchybienia terminowi do wniesienia zażalenia, tym samym nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy, przy czym powołał się na pismo z dnia 27 marca 2014 r. stanowiące wezwanie o wskazanie przyczyn uchybienia terminowi do wniesienia zażaleń. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia wniosków K. Ś. o przywrócenie terminu do wniesienia zażaleń organ wydał w/w postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia zażaleń. Na powyższe postanowienia K. Ś. wniósł skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W treści skarg K. Ś. podniósł zarzuty naruszenia "prawa do obrony", art. 145 kpa oraz rozmaitych przepisów Konstytucji RP i ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie, zmianę oraz stwierdzenie nieważności decyzji z naruszeniem prawa oraz stwierdzenie, że naruszały Konstytucję RP oraz ustawę o pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowo administracyjna, przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że przy wydaniu zaskarżonych postanowień naruszone zostały przepisy postepowania w stopniu uzasadniającym uchylenie. W pierwszej kolejności należy wskazać na to, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 58 § 1 kpa, nakazujący, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Organ administracji publicznej jest obowiązany przywrócić termin, gdy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: a) uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego i brak winy zostanie uprawdopodobniony, b) zainteresowany złożył wniosek o przywrócenie terminu w ciągu siedmiu dni od ustania przyczyny uchybienia terminowi, c) zainteresowany dopełnił czynności, dla której określony był termin, jednocześnie ze złożeniem wniosku o przywrócenie terminu. Natomiast organ administracji publicznej prowadzący postępowanie zasadniczo nie jest obowiązany do pouczenia strony o prawie do żądania przywrócenia terminu (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., II OSK 2188/12, LEX nr 1450897). Analiza porównawcza instytucji przywrócenia terminu z tą samą przewidzianą w prawie procesowym regulującym postępowanie cywilne – ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks postepowania cywilnego ( Dz. U. 2014 poz.121 – tj. dalej kpc ) określoną przepisami art.167 – 172 kpc, prowadzi do konstatacji, że wolą ustawodawcy było odmienne, a mianowicie mniej restrykcyjne ukształtowanie tych instytucji na gruncie postepowania administracyjnego, niż w postepowaniu cywilnym. Niewątpliwie wynika to z odmienności stosunku cywilnoprawnego, charakteryzującego się równością stron, od stosunku administracyjnoprawnego, w którym przewaga leży po stronie organu. Po pierwsze z przepisu art. 58 nie wynika, aby warunkiem przywrócenia terminu był ujemny dla zainteresowanego skutek uchybienia terminowi, jak tego wymaga art. 168 § 2 kpc (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 133, który stwierdza, że: "Dla przyjęcia, że ten warunek się spełnił, nie jest konieczne zapadnięcie nieprzychylnej decyzji. Wystarczy stwierdzenie, że nastąpiła utrata prawa procesowego, która może - z punktu widzenia strony - mieć ujemny wpływ na decyzję"). Po drugie, o ile art. 169 § 4 kpc zastrzega, że po upływie roku od uchybionego terminu, jego przywrócenie jest dopuszczalne tylko w wypadkach wyjątkowych, to przepisy postepowania administracyjnego ograniczenia takiego nie zawierają. Przypomniana powyżej różnica treści normatywnej przepisów statuujących instytucje przywrócenia terminu w przepisach postępowania administracyjnego oraz cywilnego wskazuje również na kierunek wykładni w procesie stosowania tych przepisów. Ponadto nie można pominąć interpretując przepisy kpa rudymentarnych zasad postepowania administracyjnego określonych w Rozdziale 2, a w szczególności art. 7, 8, 9 kpa tj zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa oraz ich kultury prawnej, oraz zasady informowania stron. W kontekście tych założeń należy w rozpatrywanym przypadku dokonać oceny kwestii winy lub jej braku w uchybieniu terminu. Zdaniem komentatorów ( Andrzej Wróbel Komentarz aktualizowany do art. 58 Kodeksu postepowania administracyjnego Lex Omega 23/2015 ), oceniając brak winy, organ administracji publicznej powinien przyjąć "obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy" (M. Jędrzejewska (w:) Komentarz do k.p.c., 1999, s. 322). Przy zastosowaniu tego miernika przywrócenie terminu nie byłoby dopuszczalne, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa (J. Krajewski (w:) Komentarz do k.p.c., 1999, s. 274). W doktrynie postępowania administracyjnego przyjmuje się, że brak winy strony zachodzi "tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku" (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 136). W konsekwencji "pojęcie braku winy w niedopełnieniu czynności procesowej w terminie obejmuje istnienie przeszkody nie do przezwyciężenia, czyli siły wyższej" (tamże, s. 136). "Jeżeli nawet przeszkoda nie do przezwyciężenia obiektywnie nie istniała, ale strona miała podstawę do sądzenia, że taka przeszkoda istnieje, należy uznać, że niedopełnienie czynności procesowej było niezawinione" (tamże, s. 136-137). Art. 58 § 1 kpa wymaga uprawdopodobnienia okoliczności, że uchybienie terminowi nastąpiło bez winy zainteresowanego. W doktrynie wskazuje się na następujące różnice między udowodnieniem a uprawdopodobnieniem faktu (okoliczności): "Udowodnienie czyni istnienie pewnego faktu pewnym, uprawdopodobnienie - tylko prawdopodobnym. Udowodnienie służy celowi przekonania organu orzekającego o prawidłowości pewnego twierdzenia, uprawdopodobnienie służy celowi obudzenia w organie orzekającym ufności w to, że pewne twierdzenie odpowiada prawdzie. (...) Uprawdopodobnienie jest to czynność procesowa stwarzająca w świadomości organu orzekającego mniejszy lub większy stopień przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu" (E. Iserzon (w:) Komentarz, 1970, s. 135). Strona powinna zatem uprawdopodobnić, że mimo zachowania należytej staranności nie mogła dokonać czynności w terminie z powodu istnienia przeszkody od niej niezależnej, trudnej w danych warunkach do przezwyciężenia. Przeszkoda ta musi istnieć przez cały czas biegu terminu przepisanego dla dokonania danej czynności . Uprawdopodobnienie, o którym mowa w art. 58 § 1 Kpa jest środkiem zastępczym dowodu nie dającym pewności, lecz jedynie czyniącym wiarygodne twierdzenia o danym fakcie, który wskazuje na brak możliwości dokonania danej czynności z powodu przeszkód niemożliwych do przezwyciężenia. Podkreślić też należy, że sam fakt występowania w przepisie instytucji uprawdopodobnienia nie zwalnia organu z obowiązku podjęcia wszelkich działań, których celem, z uwagi na słuszny interes obywateli, będzie dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Słusznie podnosi się w orzecznictwie, że wprawdzie nie jest konieczne prowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego sensu stricto, gdyż z tego obowiązku zwalnia organ treść art. 58 § 1 Kpa, niemniej jednak przepis ten nie zwalnia organu z konieczności podjęcia wszelkich działań, których celem będzie potwierdzenie przez osobę wnioskującą wiarygodności okoliczności, na które powołała się, podając przyczynę niedopełnienia w terminie określonych czynności procesowych. Uprawdopodobnienie, jako jedna z przesłanek do przywrócenia terminu jest określeniem nie budzącym wątpliwości co tego, że nie jest wymagane udokumentowanie okoliczności mogących świadczyć o braku winy w niedochowaniu terminu. Jeżeli organ uzna, że wskazane przez stronę okoliczności nie są wystarczające do oceny braku winy w uchybieniu terminu, powinien - realizując zasady wynikające z art.7, 8, 9 kpa – wezwać stronę do uzupełnienia wniosku, co organ uczynił w sprawie rozpatrywanej. Wezwane zostało jednak sformułowane w sposób wadliwy, gdyż zawierało sugestię, że chodzi o przedłożenie dokumentacji, podczas gdy ustawa takiego wymogu nie nakłada. Z tak sformułowanego wezwania nie można było wyciągać konsekwencji w postaci odmowy przywrócenia terminu. Nie może zostać przeoczona okoliczność, ze organowi znany był z urzędu fakt ciężkiej choroby skarżącego , a dokumentacja dotycząca rozpoznania schizofrenii była organowi dostępna, zwłaszcza, że to z jego inicjatywy skarżący został skierowany na badanie. Wprawdzie sam fakt choroby nie jest wystarczający dla uprawdopodobnienia braku winy, jednakże organ w ogóle do tej znanej mu okoliczności nie odniósł się. Organ rozpoznający wniosek o przywrócenie terminu zobligowany jest, stosownie do art. 7 Kpa, dążyć do zapewnienia kompromisu pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony, aby z jednej strony nie dochodziło do pochopnego przywracania terminu i niepewności stosunków procesowych, a z drugiej, by na skutek nadmiernej surowości nie zamknąć stronie drogi do obrony jej praw. Ponadto, oceny zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 58 k.p.a. organ musi dokonywać w kontekście okoliczności konkretnego przypadku. Z tego względu oceniając, czy uchybienie terminu było zawinione przez stronę winien uwzględnić całokształt okoliczności dotyczących wnioskodawcy (wyrok WSA w Opolu II SA/Op 162/13 -LEX nr 1358934). Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy, nie sposób zaaprobować stanowiska organu, który zastosował wobec skarżącego ujemne konsekwencje procesowe pomimo nieprawidłowego wezwania do usunięcia braków wniosku, oraz posiadanej wiedzy dotyczącej charakteru przewlekłej choroby skarżącego. Podejmując czynności wyjaśniające poprzez wezwanie do uzupełnienia wniosku, organ winien poprawnie, zgodnie z wymogami kpa je sformułować oraz wykorzystać posiadane obszerne informacje o sytuacji skarżącego. Brak określenia charakteru i czasu trwania przeszkody w dokonaniu czynności procesowej wykluczył możliwość ustalenia czy spełnione zostały warunki odnośnie zachowania 7 dniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, liczonego od daty ustania przeszkody, a okoliczność, ze skarżący zainicjował szereg postepowań, których wynik może wydawać się wątpliwy, nie uzasadnia braków w stosowaniu i poszanowaniu podstawowych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym. Skoro organ nie podjął działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie przyczyn uchybienia terminowi, to uznać należy, że wydając zaskarżone postanowienie naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W związku z tym nie przeprowadził też prawidłowej analizy i kwalifikacji przyczyn dotyczących braku winy we wniesieniu zażaleń z opóźnieniem. Nie ustalił bowiem, czy komentowane uchybienie było zawinione, a także kiedy ustała jego przyczyna. Powyższe uchybienia przepisom procedury administracyjnej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania sprowadzają się do konieczności ponownego zbadania, czy w sprawie zaistniały przesłanki przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Ponownie rozpatrując wniosek o przywrócenie terminu organ ustali datę ustania przyczyny uchybienia terminowi i jeśli uzna, że wniosek został złożony w terminie, dokona analizy i odniesie się do okoliczności, usprawiedliwiających niezachowanie terminu. W tym zakresie rozważy, czy choroba psychiczna skarżącego, a co za tym idzie jej leczenie, objawy i przebieg uzasadniają przywrócenie terminu do złożenia środka zaskarżenia. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie § 2, 15 i § 16 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).