III SA/Kr 1257/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Barbara Pasternak (spr.) WSA Maria Zawadzka Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego w kwocie 32 zł (trzydzieści dwa złote). Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2015 r. znak: [...] odmówił A. M. świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego wnioskowanego na J. M. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 6 i art. 104 kpa, art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114) w związku z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. poz. 3), art. 128, art. 129 § 1, art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że A. M. jako wnuk byłby uprawniony do otrzymywania wnioskowanego świadczenia dopiero wówczas, gdyby nie było osoby spokrewnionej z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu albo osoba ta nie byłaby w stanie sprawować opieki. Wójt wskazał, że J. M., czyli osoba wymagająca opieki, ma dwoje dzieci, każde zobowiązane do alimentacji. Syn złożył oświadczenie o niemożności opiekowania się matką, motywując to faktem pozostawania w zatrudnieniu, lecz, zdaniem organu, okoliczność ta nie jest obiektywnym powodem uniemożliwiającym podjęcie opieki nad matką. Wójt podkreślił, że fakt pozostawania w zatrudnieniu nie zwalnia syna z prawnej i moralnej zdolności do sprawowania opieki i nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego. W ocenie Wójta to nie rodzina decyduje, komu spośród jej członków winien być przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, lecz decyduje o tym przepis prawa. Organ I instancji podkreślił, że w toku postępowania, mimo trzykrotnych wizyt w miejscu zamieszkania osoby wymagającej opieki, nie zastano osoby ubiegającej się o wnioskowane świadczenie, więc nie było możliwości przeprowadzenia wywiadu jak również nie było śladów sprawowania opieki. W takich okolicznościach Wójt uznał, że nie doszło do nabycia obowiązku alimentacyjnego przez dalszego krewnego J. M. - to jest wnuka A. M., a zatem brak było podstaw do przyznania mu specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. M., który wskazał, że jest najbliższym krewnym mogącym wykonać obowiązek alimentacyjny wobec babci J. M., ponieważ jego ojciec B. nie jest w stanie zapewnić opieki z powodu wykonywanej pracy, a obowiązki zawodowe powodują, że jest on nieobecny w domu przez dwanaście godzin na dobę, zaś jako jedyny żywiciel rodziny nie może zrezygnować z pracy. Z kolei siostra ojca B. mieszka wraz z rodziną i pracuje w R, co również uniemożliwia jej przejęcie obowiązku opieki. Odwołujący się podniósł, że babcia wymaga stałej opieki, co potwierdza orzeczenie o stopniu niepełnosprawności dołączone do wniosku o przyznanie świadczenia. Zdaniem odwołującego się spełnia on warunki zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Odwołujący się zarzucił, że organ I instancji błędnie zinterpretował przepisy dotyczące obowiązku alimentacyjnego i podniósł, że z art. 129 i 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wprost wynika, że gdy osoba bliżej spokrewniona nie jest w stanie uczynić zadość swojemu obowiązkowi, przechodzi on na zobowiązanych w dalszej kolejności. Za niezasadne odwołujący się uznał stanowisko organu, iż zatrudnienie jego ojca nie zwalnia go z obowiązku opieki ze względu na rodzaj pracy, jaką wykonuje. Odwołujący się wskazał, że musi zadbać o opłacenie rachunków i przygotowanie opału na zimę, a czynności te są sprawowaniem opieki na babcią. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 lipca 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 16a ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium przedstawiło zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Następnie Kolegium wskazało, że J. M. posiada dwoje dorosłych dzieci i dlatego zobowiązanymi do opieki w pierwszej kolejności są córka i syn B. M. nie istnieją żadne okoliczności wyłączające możliwość sprawowania przez nich opieki nad matką. Kolegium podzieliło stanowisko reprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym niemożność sprawowania opieki, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ma miejsce wyłącznie w przypadku istnienia takich przeszkód w sprawowaniu opieki, które mają charakter obiektywny, tzn. nie zależą co do zasady od woli człowieka i nie są rezultatem jego świadomego wyboru, takich jak niepełnosprawność lub ciężka choroba uniemożliwiająca sprawowanie opieki nad inną osobą. Nie chodzi zatem o takie sytuacje, gdy przeszkoda może zostać zakwalifikowana, jako wynik świadomego wyboru życiowego człowieka, np. wyboru dotyczącego miejsca zamieszkania czy aktywności zawodowej. Tym samym oświadczenie B. M., w którym stwierdził, że niemożność sprawowania przez niego opieki nad matką jest spowodowana tym, że pracuje i nie może z tej pracy zrezygnować, bo jego żona nie pracuje i ma na utrzymaniu dwoje dzieci, jak i podane w odwołaniu przez A. M. okoliczności, iż jego ciotka B. (a córka osoby wymagającej opieki) mieszka z rodziną w R i tam pracuje, nie stanowią okoliczności zwalniającej ich z obowiązku alimentacyjnego, a tym samym nie oznacza to, że obowiązek opieki przechodzi na kolejną osobę, tj. wnuka J. M. – A. M. Ponadto Kolegium wskazało, że 16, 17 i 20 kwietnia 2015 r. pracownik socjalny był w miejscu zamieszkania osoby wymagającej opieki w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i nie zastał tam wnioskodawcy. Na podstawie oświadczeń J. M. ustalono też, że mieszka ona sama i choć twierdzi, iż wnuk śpi u niej, to pokój, w którym rzekomo śpi , jest nieogrzewany i nie ma w nim żadnych śladów jego pobytu. J. M. porusza się po domu o własnych siłach i sama przyrządza sobie posiłki. Ponadto ma problemy ze słuchem, orientacją, gdzie się znajduje, a także nie pamięta, czy wzięła leki i potrzebuje pomocy przy kąpieli. Odwiedza ją raz w tygodniu pielęgniarka środowiskowa, która mierzy ciśnienie i układa jej leki, żeby łatwiej było je zażywać. J. M. podała też, że A. M. jeździ na obiady do domu, a synowa przychodzi i podaje jej leki. Kolegium wskazało, że pracownicy socjalni stwierdzili, że mieszkanie J. M. było zaniedbane, w domu było zimno, panowała wilgoć i nie było naniesionego drzewa na opał. Kolegium podkreśliło też, że osoba wymagająca opieki nie sprecyzowała, na czym opieka wnuka polega. Kolegium zaznaczyło, że nie kwestionuje tego, iż J. M. jest objęta pewną formą opieki ze strony A. M., lecz rozmiar sprawowanej opieki przez A. M., polegający na zabezpieczeniu opału na zimę, dbaniu o terminowe opłacenie rachunków, nie można uznać za całodobowy. Zdaniem Kolegium opieka ta na pewno nie powoduje, czy też nie wiąże się z brakiem możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ponadto J. M., choć legitymuje się orzeczeniem wskazującym iż jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym na stałe i wymaga stałej opieki, to w codziennych czynnościach funkcjonuje praktycznie samodzielnie, a pomoc uzyskuje jedynie od synowej i od pielęgniarki środowiskowej. W tych okolicznościach, zdaniem Kolegium, nie było podstaw do przyznania wnukowi osoby wymagającej opieki przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną babcią. Skargę na decyzję SKO wniósł A. M., zarzucając jej naruszenie w art. 7, art. 9 i art. 77 kpa, oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 16a, a także przepisów postępowania dotyczących przeprowadzania wywiadu środowiskowego (art. 23 ust. 4e ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 2 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego). Skarżący podniósł, że jego ojciec oraz jego siostra z powodów obiektywnych nie są w stanie zapewnić opieki J. M., zaś wysokość ich zarobków nie pozwala na łożenie na opiekę nad babcią. W takiej zaś sytuacji, zdaniem skarżącego, obowiązek alimentacyjny względem J. M. przechodzi na osobę zobowiązaną w drugiej kolejności czyli na skarżącego. Skarżący zarzucił, że organy nie uzgodniły terminu przeprowadzenia wywiadu z rodziną, odmawiały udzielenia jakichkolwiek informacji na temat toczącego się postępowania. Ponadto skarżący wyjaśnił, że jego nieobecność podczas wizyt pracowników socjalnych, a także nieporządek zastany przez pracowników w miejscu zamieszkania babci wynikał z faktu prowadzenia przez skarżącego remontu domu babci. Skarżący zakwestionował opieranie ustaleń na oświadczeniach babci, która, jak zaznaczyli sami pracownicy socjalni, ma problemy z pamięcią oraz prawidłowym postrzeganiem rzeczywistości. Skarżący podkreślił, że opiekę nad J. M. sprawuje przez całą dobę, a jego nieobecności w domu babci są rzadkością. Dlatego skarżący nie jest w stanie podjąć żadnej pracy zarobkowej, co, w jego ocenie, stanowi spełnienie wszystkich przesłanek ustawowych do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2015 r. skarżący podał, że wprowadził się do domu babci w marcu 2015 roku, a od października 2015 roku w tym domu mieszka też żona skarżącego. A. M. wyjaśnił, że od listopada 2015 roku jest także współwłaścicielem tego domu oraz podał, że jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w urzędzie pracy, a utrzymuje się z renty babci, z którą on i żona prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Na wstępie podkreślić trzeba, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa) polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. Zatem po wniesieniu odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji sprawa administracyjna jest otwarta do ponownego orzekania, a rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji. W konsekwencji należy przyjąć, że działanie organu II instancji nie ma wyłącznie charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się wyłącznie do zbadania zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu, ale zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa". Organ odwoławczy nie jest też związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Dlatego właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty. Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania administracyjnego, Sąd uznał, że SKO winno było ocenić, czy stan faktyczny stanowiący podstawę decyzji organu I instancji został ustalony prawidłowo oraz czy nie nastąpiła zmiana okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Takie działania ze strony organu odwoławczego powinny były zostać podjęte, ponieważ decyzja administracyjna musi opierać się na aktualnym stanie faktycznym. Jak zaś podniósł na rozprawie skarżący, okoliczności związane z jego miejscem zamieszkania, stanem cywilnym, a przede wszystkim ze sprawowaniem opieki nad J. M. podlegały w toku postępowania administracyjnego istotnym zmianom. Dlatego też organ odwoławczy, stosownie do art. 136 kpa, zobowiązany był do podjęcia kroków zapewniających wydanie rozstrzygnięcia na podstawie aktualnych ustaleń faktycznych. Zwrócić należy uwagę, że w postępowaniu w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktycznego ma wywiad środowiskowy. Art. 23 ust. 4e ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi bowiem, że ustalając prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ właściwy zwraca się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie o pomocy społecznej, w celu weryfikacji okoliczności dotyczących spełniania warunków, o których mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jak zaś wynika z treści § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 8 czerwca 2012 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 712) wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną, za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Z przytoczonego przepisu rozporządzenia wyraźnie wynika, że dopuszczalne jest porozumienie się z wnioskodawcą i ustalenie dogodnego dla obu stron terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zdaniem Sądu w kontrolowanym postępowaniu organy pomocy społecznej winny były ustalić ze skarżącym taki termin wywiadu środowiskowego, który umożliwiłby pracownikom socjalnym uzyskanie informacji bezpośrednio od skarżącego. Tymczasem zaskarżona decyzja opierała się jedynie na twierdzeniach J. M., zaś wywiad środowiskowy w rozumieniu powołanego wyżej rozporządzenia nie został przeprowadzony. Z akt administracyjnych wynika jedynie, że w dniach 16, 17 i 20 kwietnia 2015 r. pracownik socjalny był w miejscu zamieszkania J. M. w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i nie zastał tam A. M. Sąd uznał, że te okoliczności nie dawały podstawy do uznania, że skarżący uchyla się od współpracy, zwłaszcza, że pracownicy socjalni nie podjęli próby uzgodnienia ze skarżącym takiego terminu wywiadu środowiskowego, który umożliwiłby skarżącemu obecność. Nieobecność skarżącego w miejscu zamieszkania babci nie przesądza o tym, że skarżący nie sprawuje opieki nad J. M. Ponadto skarżący wyjaśniał swoją nieobecność faktem prowadzenia remontu domu babci i także ta okoliczność winna zostać przez organ zweryfikowana. Oczywistym jest też, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do podejmowania samodzielnych działań zmierzających do poprawy ich sytuacji życiowej, a do takich działań zaliczyć należy niewątpliwie remont domu. Trudno ponadto wymagać, aby wnioskodawca przebywał w miejscu zamieszkania przez cały dzień, oczekując na pracownika pomocy socjalnego. Zatem w realiach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że skarżący uniemożliwił czy też nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Podsumowując, Sąd uznał, że brak aktualizacji ustaleń faktycznych na etapie postępowania odwoławczego stanowił naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w związku z art. 136 i art. 15 kpa, a to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało wydaniem decyzji organu II instancji na podstawie niepełnych ustaleń faktycznych. Przy ponownym rozpatrywaniu spraw Kolegium będzie zobowiązane do usunięcia tego uchybienia poprzez przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, ewentualnie zlecenie przeprowadzenia takiego postępowania organowi I instancji i dopiero po stosownym uzupełnieniu materiału dowodowego Kolegium rozstrzygnie w przedmiocie wniosku skarżącego o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia konieczne będzie również dokonanie oceny tego, czy dzieci J. M. są w stanie realnie wypełniać swój obowiązek alimentacyjny względem matki. Kolegium winno ustalić, czy w sprawie nie zachodzą tego rodzaju okoliczności, iż obowiązek opieki nad babcią nie przeszedł na skarżącego z powodu niemożności wykonywania tego obowiązku przez dzieci J. M. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz skarżącego kwotę odpowiadającą podanym przez skarżącego kosztom dojazdu do Sądu z miejsca zamieszkania.