III SA/Kr 1259/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Michna (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Maria Zawadzka Protokolant specjalista Bernadetta Szczypka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Rady Miasta Krakowa na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia 4 października 2019 r. nr WN.II.4131.1.38.2019 w przedmiocie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały nr 23/502/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 września 2019 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa dotyczącego prowadzenia działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie profilaktyki ciąż wśród nastolatek, chorób przenoszonych drogą płciową, w tym profilaktyki HIV 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie, 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Rady Miasta Krakowa kwotę 780 zł (słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z 30 października 2019 r. Rada Miasta Krakowa zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z 4 października 2019 r., nr WN-11.4131.1.38.2019 stwierdzające nieważność uchwały nr XXIII/502/19 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 sierpnia 2019 r. w sprawie ustalenia kierunków działania dla Prezydenta Miasta Krakowa dotyczących prowadzenia działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie profilaktyki ciąż wśród nastolatek, chorób przenoszonych drogą płciową, w tym profilaktyki HIV. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów: - art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 z późn. zm.) poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie przyznawał radzie gminy kompetencji do podjęcia uchwały kierunkowej w sprawie prowadzenia działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie profilaktyki ciąż wśród nastolatek, chorób przenoszonych drogą płciową, w tym profilaktyki HIV, - art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego zastosowanie w sprawie pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych, - art. 16 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady samodzielności gminy, przez pozbawienie przez Wojewodę Rady Miasta Krakowa decydowania o kierunkach działań Prezydenta, które to uprawnienie wynikało z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, a tym samym naruszenie granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności. Skarżący organ wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi Rada Miasta wskazała na normę kolizyjną w postaci art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z domniemania właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" wywodząc, że rada gminy podejmuje działania związane ze stanowieniem lub kontrolą i nie może podejmować czynności ze sfery wykonawczej, narażając się w przeciwnym razie na zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Rada podniosła, że art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym wyznaczał zakres delegacji ustawowej dla rady gminy, stanowiąc że do wyłącznej jej właściwości należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Powołując się na orzecznictwo i judykaturę strona skarżąca wskazała na pogląd, że uchwała rady w tej materii powinna mieć wyłącznie charakter programowy, intencyjny, wytyczający ogólne zasady postępowania. Podniosła, że wymieniony przepis stanowił upoważnienie do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy, zawierających wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego. Podkreśliła, że Rada Miasta wskazała w uchwale jedynie na konieczność zajęcia się przez Prezydenta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy. Podjęta uchwała stanowiła więc jedynie wskazówki oraz strategie działania dla Prezydenta Miasta, bez narzucania sposobu realizacji zamierzenia będącego przedmiotem uchwały, o czym świadczyła zarówno merytoryczna zawartość uchwały, jak sformułowania użyte w uchwale. Dalej strona skarżący podkreśliła, że uchwała ma charakter "kierunkowy", dotyczący relacji pomiędzy Radą Miasta Krakowa jako organem stanowiącym a Prezydentem Miasta Krakowa jako organem wykonawczym, i ustawodawca nie przewidział w tej relacji roli dla organu nadzoru, w tym przypadku Wojewody Małopolskiego. Co więcej, strona skarżąca podkreśliła brak przedmiotu i okoliczności stanowiących pole działania nadzorczego z uwagi na "warunkowość" uchwały, która w §1, zwracała się do Prezydenta Miasta Krakowa o podjęcie jedynie takich działań, które byłyby możliwe i prawnie dopuszczalne, wykluczając zatem inne działania. W ocenie strony skarżącej Prezydent mógł zatem zrealizować uchwałę w całości, jeśli uznał, że jest to możliwe i prawnie dopuszczalne; mógł nie realizować uchwały w całości, o ile uznał, że nie jest to możliwe lub/i prawnie dopuszczalne. Mógł także zrealizować uchwałę w części, o ile uznał, że jest to możliwe i prawnie dopuszczalne. Mógł również zrealizować uchwałę w sposób nieco odbiegający od treści uchwały "kierunkowej", informując Radę Miasta o powodach takiego działania. Organ wykonawczy mógł również przygotować projekt uchwały, w którym zaproponowałby Radzie Miasta dokonanie korekt uchwały "kierunkowej". Wreszcie Prezydent mógł także przygotować i przedstawić Radzie Miasta projekt uchwały, w którym zaproponowałby uchylenie w całości podjętej uchwały. Wśród wymienionych możliwości Prezydenta znajdowałaby się również taka, która umożliwia całkowity brak realizacji przedmiotowej uchwały, o ile Prezydent ustaliłby, że realizacja uchwały nie jest możliwa na przykład z powodów o charakterze prawnym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski podniósł, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze było zgodne z prawem, a Rada Miasta podejmując uchwałę Nr XXIII/502/19 działała z przekroczeniem kompetencji przyznanych ustawą. W ocenie Wojewody, art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowił normy kolizyjnej ani nie zawierał szczególnej normy kompetencyjnej uprawniającej radę gminy do podjęcia kwestionowanej uchwały. Z kolei, w kluczowej normie prawnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, nie mieściło się nakazanie stosowania konkretnych rozwiązań prawnych ani też załatwienie konkretnej sprawy, a ustawodawca upoważnił radę gminy do stanowienia o kierunkach działania wójta, a nie do określenia form działania. Tymczasem kwestionowaną uchwałą zobowiązano Prezydenta Miasta Krakowa do konkretnego zachowania, jakim było podjęcie wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań, które miałyby polegać na prowadzeniu konkretnych działań (przeprowadzeniu działalności informacyjnej i edukacyjnej odnoszącej się do ściśle określonej tematyki, czyli profilaktyki ciąż wśród nastolatek, chorób przenoszących drogą płciową, w tym profilaktyki HIV). W ocenie Wojewody w ramach kompetencji Rady Miasta Krakowa do określenia kierunków działania Prezydenta nie mieściło się wydawanie wiążących poleceń organowi wykonawczemu co do sposobu załatwienia spraw należących do jego kompetencji, a tym bardziej spraw należących do właściwości innych podmiotów. Wojewoda wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oświatowego, za organizację zajęć edukacyjnych w szkole odpowiadał jej dyrektor, ponoszący odpowiedzialność za sprawowanie opieki nad uczniami, a rada rodziców i szkolna rada pedagogiczna wyrażała akceptację realizacji programów wychowawczo-profilaktycznych w szkole. Z kolei treść i działania o charakterze profilaktycznym kierowane do uczniów powinny być dostosowane do ich potrzeb rozwojowych, przygotowane w oparciu o diagnozę potrzeb i problemów występujących w danej społeczności szkolnej. Wojewoda podniósł również, że w ramach kompetencji Rady Miasta Krakowa do określenia kierunków działania Prezydenta nie mieściło się także uprawnienie kreowania wytycznych dotyczących organizowania działalności informacyjnej i edukacyjnej w ściśle określonym temacie skierowanej do określonych uchwałą osób (tu: nastolatków). W ocenie Wojewody, Rada Miasta nie posiadała również kompetencji do kreowania zobowiązań i zlecania ich Prezydentowi Miasta poprzez uzupełnianie lub modyfikowanie obowiązujących przepisów prawa, nakładając, tak jak w niniejszej sprawie, na organ wykonawczy obowiązki, które nie wynikały z przepisów prawa. Wojewoda nie zgodził się z twierdzeniem, że kwestionowana uchwała wskazała jedynie na konieczność zajęcia się przez Prezydenta Miasta sprawami mieszczącymi się w zadaniach gminy, a nie wymienionymi wprost w zakresie działania poszczególnych organów gminy. Podkreślił, że zadania wymienione w uchwale należały do kompetencji innych podmiotów. Wojewoda podkreślił także jednoznaczność zapisu uchwały, z którego wynikała wola Rady Miasta Krakowa zobowiązania Prezydenta Miasta do przeprowadzania działalności informacyjnej i edukacyjnej w ściśle określonym przedmiocie dedykowanej konkretnym podmiotom, czym kwestionowana uchwała wykraczała poza charakter uchwały kierunkowej, wkraczając zarazem w kompetencje innych podmiotów. Wojewoda nie zgodził się również z argumentacją strony skarżącej broniącą legalności zakwestionowanej uchwały poprzez wskazanie, że uchwała została sformułowana w sposób warunkowy. Wojewoda podkreślił, że obowiązujące regulacje prawne nie przewidują możliwości podejmowania uchwał warunkowych w znaczeniu przedstawionym w skardze. Organ nadzoru podkreślił także, że twierdzenie strony skarżącej o pozostawieniu jedynie organowi wykonawczemu oceny co do zgodności z prawem określonego działania jest ewidentnie sprzeczne z zasadą praworządności z art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego Organ nadzoru zaznaczył także, że uchwały kierunkowe podejmowane przez rady gminy stanowią w aktualnym stanie prawnym część przedstawianego przez wójta raportu o stanie gminy obejmującego m.in. sposób realizacji podjętych przez radę uchwał, w tym także uchwał kierunkowych. Każda z tych uchwał z mocy ustawy o samorządzie gminnym podlega ocenie nadzorczej wojewody i w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa, tak jak w niniejszej sprawie, organ ten stosownie do przyznanych mu kompetencji uprawniony jest do stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga była zasadna. Na wstępie Sąd zaznacza, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, a organ nadzoru działał na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Unieważniona przez organ nadzoru uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności. Powszechnie więc przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, że rada miasta ma prawo stanowić w formie uchwały o kierunkach działania organu wykonawczego, ale uchwała ta nie może zawierać poleceń dotyczących konkretnego sposobu załatwienia danej sprawy (por. wyrok NSA z 19 września 2017 r., II GSK 3514/15). Z uzasadnienia unieważnionej uchwały wynika, że poprzednio podjęta uchwała (nr XVIII/372/19 z 12 czerwca 2019 r.) została unieważniona przez organ nadzoru ponieważ sformułowano w niej nakaz powołania przez Prezydenta Miasta programu grantowego kierowanego do organizacji pozarządowych. Sąd zwraca jednak uwagę, że literalna treść ponownie podjętej uchwały i ponownie unieważnionej przez organ nadzoru, została sformułowana odmiennie tj. jako ustalenie kierunków działania polegających na podjęciu "(...) wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań, polegających na prowadzeniu działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie profilaktyki ciąż wśród nastolatek, chorób przenoszonych drogą płciową, w tym profilaktyki HIV". W ocenie Sądu takie sformułowanie uchwały kierunkowej było zgodne z prawem. Nie wskazywało bowiem organowi wykonawczemu konkretnych sposobów realizacji uchwały. Zdaniem organu nadzoru Rada Miasta wykroczyła poza zakres swoich kompetencji ponieważ wskazana w uchwala działalność informacyjna i edukacyjna miały być prowadzone w "zindywidualizowanym temacie" (k. 89). W ocenie Sądu, nie ma znaczenia, że Rada Miasta skonkretyzowała, czy też jako to nazwał organ nadzoru, "zindywidualizowała" rodzaj działalności informacyjnej i edukacyjnej. Oczekiwanie, że Rada Miasta będzie formułować kierunki działania poprzez pozbawienie zawartych w uchwale ustaleń o tych kierunkach jakichkolwiek konkretów spowodowałoby, że podejmowane uchwały byłyby w rzeczywistości pozbawione sensu normatywnego. Trzeba bowiem zaznaczyć, że z mocy prawa uchwały podejmowane w trybie art. 18 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym nie mogą zawierać konkretnych wytycznych działania – niemniej jednak skoro dotyczą ustalenia kierunków działania przez organ wykonawczy, to powinny one konkretyzować tj. nazywać te kierunki działania. W ocenie Sądu dopuszczalne było przy tym zawarcie w uchwale warunku, że podjęte działania dotyczące działalności informacyjnej i edukacyjnej mają być "wszelkie możliwe, konieczne i prawnie dopuszczalne". Takie dookreślenie kierunków działania organu wykonawczego pozostawiło temu organowi niezbędny zakres swobody w realizacji zadań własnych i wbrew twierdzeniom organu nadzoru, nie wkraczało w zakres kompetencji innych organów. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 i 8 ustawy o samorządzie gminnym zadania własne gminny obejmują: ochronę zdrowia (pkt 5) i edukację publiczną (pkt 8). Zadania te pokrywają się więc z tematami wskazanymi w uchwale, tj. "w zakresie profilaktyki ciąż wśród nastolatek, chorób przenoszonych drogą płciową, w tym profilaktyki HIV". Edukacja to ogół czynności i procesów mających na celu przekazywanie wiedzy, kształtowanie określonych cech i umiejętności - zgodnie z definicją słownikową PWN (https://encyklopedia.pwn.pl/haslo/edukacja;3896542.html). Zobowiązanie więc Prezydenta Miasta Krakowa do podjęcia "wszelkich możliwych, koniecznych i prawnie dopuszczalnych działań" w ww. zakresie, obejmowało zgodnie z ww. art. 7 ust. 1 pkt 5 i 8 powołanej ustawy, realizację zadań własnych gminy. Zgodnie z obowiązującymi przepisami realizacja konkretnych działań będzie następować zgodnie z art. 26 w zw. z art. 84 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 z późn. zm.), tj. na podstawie wyników corocznej diagnozy w zakresie występujących w środowisku szkolnym potrzeb rozwojowych uczniów, w tym czynników chroniących i czynników ryzyka (art. 26 ust. 2 Prawa oświatowego), przy współudziale rady rodziców podejmowanej zgodnie z art. 84 Prawa oświatowego. Skoro jednak w uchwale zastrzeżono warunek podejmowania przez Prezydenta Miasta "prawnie dopuszczalnych działań" to tym samym wskazano w sposób wyraźny, że działania te powinny być prowadzone z zachowaniem kompetencji innych podmiotów (w tym rodziców uczniów i organów nadzoru pedagogicznego). Sąd wskazuje również, że profilaktyka wczesnych ciąż u nastolatek i profilaktyka chorób przenoszonych drogą płciową wpisuje się w zakres zajęć dotyczących wiedzy o życiu seksualnym człowieka, o zasadach świadomego i odpowiedzialnego rodzicielstwa realizowanych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 sierpnia 1999 r. w sprawie sposobu nauczania szkolnego oraz zakresu treści dotyczących wiedzy o życiu seksualnym człowieka, o zasadach świadomego i odpowiedzialnego rodzicielstwa, o wartości rodziny, życia w fazie prenatalnej oraz metodach i środkach świadomej prokreacji zawartych w podstawie programowej kształcenia ogólnego (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 395 z późn. zm.). Zajęcia z tego zakresu są prowadzone jeżeli rodzice niepełnoletnich uczniów lub sami uczniowie pełnoletni nie zgłoszą pisemnej z nich rezygnacji (§ 4). Reasumując powyższe rozważania, w ocenie Sądu, podjęta uchwała mieściła się w zakresie tematyki podejmowanej w ramach zajęć nauczania szkolnego; zgodna była z zadaniami własnymi gminy i nie zawierała wiążących wytycznych dla Prezydenta Miasta Krakowa. Z tych to powodów uznanie przez organ nadzoru, że podjęta uchwała rażąco naruszyła prawo było bezzasadne. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru nie został więc naruszony art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem nie było podstaw do zastosowania art. 91 powołanej ustawy. Z tych to powodów Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie na zasadzie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 powołanej ustawy zasądzając na rzecz strony skarżącej koszty wpisu od skargi (200 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (480 zł). Koszty zastępstwa procesowego ustalone zostały zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).