III SA/Kr 1269/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Hanna Knysiak – Molczyk Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt [...] po rozpoznaniu odwołania skarżącego M. W. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2013r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad żoną M. W., na podstawie: - art. 3, art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.: Dz. U. z 2006 roku Nr 139, poz. 992 ze zm.); - rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013, poz. 3); - § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokość świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 959); - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W dniu 8 lipca 2013 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad żoną M. W. Organy ustaliły następujący stan faktyczny: skarżący jest bierny zawodowo z powodu konieczności stałego współuczestniczenia w codziennych czynnościach życiowych żony. M. W. jest osobą chorą przewlekle, wymagającą całodobowej opieki innych osób. Dochód rodziny wyniósł w roku bazowym 0,00 zł i nie przekroczył kwoty bazowej 623,00 zł. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł skarżący, który wskazał, że jego żona w dniu 24 września 2012 r. przebyła ciężki udar i od dnia choroby wymaga stałej całodobowej opieki innych osób. Skarżący jest jedynym opiekunem swojej żony i nie może liczyć na pomoc rodziny. W chwili, gdy żona się rozchorowała skarżący pracował dorywczo, ale bez formalnej umowy o pracę. Gdy cofnięto skarżącemu zasiłek opiekuńczy próbował podjąć pracę, ale nie jest w stanie jej kontynuować z powodu konieczności sprawowania opieki nad chorą żoną. Skarżący ma pełnoletnią córkę, ale ta nie może sprawować opieki nad chorą matką ponieważ pracuje w systemie zmianowym i musi się opiekować swoimi małoletnimi dziećmi. Kolegium wskazało, iż brak było możliwości objęcia skarżącego pomocą w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego, z uwagi na okoliczność, iż nie została spełniona podstawowa przesłanka wynikająca z art. 16a cyt. ustawy, a mianowicie specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ wskazał, że skarżący w chwili powstania znacznego stopnia niepełnosprawności jego żony – M. W., tj. w dniu 8 listopada 2012 r. nigdzie formalnie nie był zatrudniony, zaś w okresie podjęcia przez skarżącego pracy w formie umowy o dzieło w dniach od 1 do 4 lipca 2013 r. jego żona była już osobą wymagającą stałej opieki. Zatem nie można, zdaniem organu, uznać, iż skarżący zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w zawiązku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną żoną. Kolegium podkreśliło, iż zasady przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego zawarte w art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych należy odróżnić od zasad przyznania innego świadczenia opiekuńczego - świadczenia pielęgnacyjnego wynikającego z art. 17 ust. 1 w/w ustawy. Ponadto podniosło, że decyzja w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest decyzją uznaniową, lecz związaną, co oznacza, że organ administracji jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wskazał, iż znajdują się z żoną w ciężkiej sytuacji materialnej i rodzinnej. Żona skarżącego wymaga 24 godzinnej opieki. Skarżący podjął pracę gdy cofnięto mu prawo do zasiłku opiekuńczego, jednakże nie jest w stanie pogodzić opieki nad żoną z pracą. Skarżący przyznał, iż córka pomaga mu w opiece nad żoną jednakże jest to pomoc doraźna. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 zwanej dalej p.p.s.a) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i okoliczności prawnych stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art.16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.) regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższy zasiłek jest świadczeniem wprowadzonym z dniem 1 stycznia 2013r. do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r. poz. 1548). Nowelizacja ta jest wynikiem rekonstrukcji zasad przyznawania świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym uregulowane szczegółowo w art. 16 a ustawy. Zgodnie z art. 16 a ust. 1 cyt. powyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest uzależniony od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. kwoty 623 zł. Stan faktyczny ustalony przez organy orzekające w niniejszej sprawie nie jest sporny. Skarżący sprawuje opiekę nad swoją żoną M. W., która - zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 8 listopada 2012 r. jest zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, a niepełnosprawność istnieje od 24 września 2012 r. Skarżący w chwili wydania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności żony, tj. w dniu 8 listopada 2012 r. nigdzie formalnie nie był zatrudniony. Spór dotyczy niespełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organów skarżący, ubiegając o przyznanie wnioskowanego świadczenia, nie pozostawał w zatrudnieniu i nie wykonywał innej pracy zarobkowej, nie zrezygnował w rozumieniu art. 16 a wskazanej ustawy z zatrudnienie, gdyż zdaniem organów w dniu powstania znacznego stopnia niepełnosprawności tj w dniu 8 listopada 2012 r. nie był formalnie nigdzie zatrudniony, nie mógł więc skarżący spełnić przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Jednym z warunków przyznania świadczenia z art. 16 a ust.1 o świadczeniach rodzinnych jest, aby osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki na tą osobą. Odnosząc się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartego w zaskarżonej decyzji należy podnieść, że jest ono obarczone wadą nierozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy oraz wadliwą wykładnią art. 16 a ww. ustawy. Za błędne należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż powstanie znacznego stopienia niepełnosprawności M. W. datuje się od 8 listopada 2012 r. Należy wyraźnie odróżnić datę ustalenia stopnia niepełnosprawności, od daty powstania niepełnosprawności. Niepełnosprawność żony skarżącego istnieje od 24 września 2012 r. a orzeczenie o stopniu niepełnosprawności wydane zostało w dniu 8 listopada 2012 r. W dniu powstania niepełnosprawności skarżący zarejestrowany był w Powiatowym Urzędzie Pracy bez prawa do zasiłku. Rozważenie rezygnacji z pracy lub z innej pracy zawodowej w związku przyczynowo - skutkowym z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powinno być rozpatrywane w związku z datą powstania niepełnosprawności, a nie z datą ustalenia stopnia niepełnosprawności. Ponadto w toku postępowania skarżący podnosił, iż nie jest w stanie pogodzić pracy z opieka nad żoną. Okoliczność ta została pominięta w argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, iż z uwagi na fakt, iż w chwili powstania niepełnosprawności żony tj. w dniu 8 listopada 2012 r. skarżący nie był nigdzie formalnie zatrudniony, zaś w okresie podjęcia pracy w formie umowy o dzieło jego żona była już osoba wymagająca opieki, za prawidłowe uznać należy stanowisko organu I instancji, iż skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad chorą żoną. Wskazać należy, iż w aktach sprawy zalega pismo administracji cmentarza, iż skarżący nie podjął wykonania zleconego dzieła. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest również to, że prawo skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane skarżącemu decyzją z dnia [...] 2012 r., wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r. Wobec powyższego złożenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego musi być rozpatrywane nie jako oddzielne zdarzenia, ale jako ciąg logicznych działań skarżącego, pozostających w związku przyczynowo - skutkowym. W rozpatrywanej sprawie należy zbadać przyczyny rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czy miały bezpośredni związek z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną żoną. Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami. Wobec powyższego, jeśli w realiach niniejszej sprawy skarżący podniósł okoliczności wskazujące na istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy jego rezygnacją z zatrudnienia tylko po to, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawną żoną, a w konsekwencji by pobierać wnioskowane świadczenie, to rolą organów było wnikliwe zweryfikowanie powyższych okoliczności. Dopiero ocena powyższych faktów w całokształcie okoliczności sprawy umożliwiała prawidłowe zastosowanie art. 16 a wskazanej ustawy. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267, zwany dalej K.p.a.). Ustalając istotne dla sprawy fakty z pominięciem wskazywanych przez skarżącą okoliczności, organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80). Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziły w niniejszej sprawie do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych przez skarżącego związanych z jego rezygnacją z zatrudnienia, dokonać ustalenia czy skarżący spełnia pozostałe przesłanki ustawowe, oraz rozpatrzenia ich w kontekście spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rozumianej w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Organy winny zatem ustalić te elementy stanu faktycznego i dokonać ich oceny zgodnie z art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym rozpoznając wniosek skarżącego organ winien mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] 2013 r. - mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) orzekł jak w sentencji.