III SA/Kr 1269/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Barbara Pasternak, Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr.), WSA Halina Jakubiec, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 16 listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. K. J. w dniu 1 października 2018 r. za pośrednictwem e-pupap złożył do Komendy Powiatowej Policji wniosek, w którym ubiegał się uzupełnienia Zaświadczenia nr [...] znak: [...] "o pouczenie o przysługujących stronie prawnych środkach zaskarżenia doręczonych (...) rozstrzygnięć administracyjnych, tworzących nową rzeczywistość na przyszłość, jako prawnie niedopuszczalnych w sprawie o świadectwo prawdy". Komendant Powiatowy Policji postanowieniem z dnia [...] 2018 r. nr [...] (znak: [...]), na podstawie art. 61a, art. 111 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej k.p.a., odmówił skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie uzupełnienia wydanego zaświadczenia o pouczenie. W zażaleniu K. J. zarzucił: 1. wydanie postanowienia w innej, niż wniesiona sprawie; 2. wydanie postanowienia bez podstawy prawnej; 3. omyłkę pisarską, polegająca na nadaniu błędnego numeru w wydanym postanowieniu, wnosząc o uchylenie w całości postanowienia z dnia [...] 2018 r. Komendant Powiatowy Policji w swoim stanowisku z dnia 12 października 2018 r. podtrzymał w całości argumenty zawarte w uzasadnieniu postanowienia i wniósł o utrzymanie go w mocy. Komendant Wojewódzkiego Policji postanowieniem z dnia 16 listopada 2018 r. nr [...] (znak: [...]) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 i art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W pierwszej kolejności Komendant wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając, że pismem z dnia 25 sierpnia 2018 r. skarżący zwrócił się do niego o: "wydanie zaświadczenia niezbędnego mi dla zawisłych spraw, oraz spraw możliwych do wszczęcia, w związku z okolicznościami możliwego nabycia w okresie służby praw podmiotowych, z których nie mogłem korzystać w okresie służby czynnej, co do których ustalenie nabycia prawa będzie powiązanym z prawem żądania przyznania w tym zakresie prawem określonych ekwiwalentów finansowych, oraz możliwości roszczenia odszkodowawczo-zadośćuczynieniowego, w razie ustalenia, względnie udowodnienia w postępowaniu opartym na zaświadczeniu naruszenia nakazów prawem stanowionych ochrony funkcjonariusza przed czynnikami uciążliwości służby, czy zagrażającymi zdrowiu, lub życiu, o treści ustalonej przez organ w tym postępowaniu i w wyniku kontroli świadczonego za przeprowadzone postępowania wyjaśniającego przez Komendanta Powiatowego Policji, tj. że w zakresie służby pełnionej, oraz w trakcie i w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych patrolowo-interwencyjnych, nie miałem obowiązku, nie prowadziłem i nie mogłem prowadzić nasłuchu radiowego, bowiem wiedza i dane posiadane i zebrane w tym postępowaniu kontrolowanym przez Komendanta Wojewódzkiego Policji i środki dowodowe wykazały, iż takie okoliczności nie miały i nie mogły mieć miejsca w warunkach i okresie służby strony". Pismem z dnia 4 września 2018 r. wniosek przekazano do Komendy Powiatowej Policji, celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością. O powyższym poinformowano skarżącego, przesyłając mu jeden egzemplarz pisma. Jak wynika z treści zwrotnego potwierdzenia odbioru, korespondencja ta została mu doręczona w dniu 7 września 2018 r. Po rozpatrzeniu przekazanego wniosku Komendant Powiatowy Policji, na podstawie art. 217 § 1 k.p.a., wydał zaświadczenie nr [...] z dnia 13 września 2018 r., w którym stwierdził, że: 1. sierż. sztab, w stanie spoczynku K. J. w okresie pełnienia służby czynnej, w zakresie pełnionej służby oraz w trakcie i w z związku z wykonywaniem obowiązków służbowych w strukturach patrolowo-interwencyjnych, nie miał obowiązku, nie prowadził i nie mógł prowadzić nasłuchu radiowego. Nasłuch radiowy jest to ciągły i systematyczny odbiór informacji nadawanych przez wybraną radiostację, a także zapis zebranych w ten sposób informacji. Nasłuch radiowy prowadzony jest, za pomocą odbiornika nastrojonego na pewną długość fali, sygnałów wysłanych przez określony nadajnik radiokomunikacyjny np. z samolotu, okrętu lub pochodzących z określonego kierunku (np. emitowanych przez ciało niebieskie). W okresie przed powołaniem Policji ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 roku, nasłuch radiowy w strukturach MO i SB prowadzony był przez wyspecjalizowane komórki. Obecnie czynności związane z nasłuchem radiowym realizują niektóre służby np. Centralne Laboratorium Kryminalistyczne; 2. Sierż. sztab w stanie spoczynku K. J. w okresie pełnienia służby czynnej w zakresie pełnionej służby oraz w trakcie i w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych w strukturach patrolowo-interwencyjnych miał obowiązek i mógł prowadzić łączność radiową ze służbą dyżurną i innymi funkcjonariuszami przy pomocy środków łączności. Obowiązek ten wynikał z przepisu określonego w § 27 ust. 1 Zarządzenia nr 494 Komendanta Głównego Policji z dnia 25 maja 2004 roku w sprawie metod i form wykonywania zadań przez policjantów pełniących służbę patrolową (Dz. Urz. KGP nr 8, poz. 33). Zaświadczenie to zostało doręczone stronie 25 września 2018 r. Jak wyjaśnił organ, nie czekając na rozpatrzenie przez Komendanta Powiatowego Policji przedmiotowego wniosku, K. J., pismem z dnia 10 września 2018 r. wniósł, ponaglenie w trybie art 37 k.p.a. w przedmiocie "cyt. nierozpoznania i nie załatwiania w terminie określonym w art. 217 par. 3 ustawy kodeks postępowania administracyjnego mojego żądania z dnia 25 sierpnia 2018 roku", o wydanie zaświadczenia. Zebrane w tej sprawie materiały, wraz ze stanowiskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji, zostały przesłane do Komendy Głównej Policji. Postanowieniem nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia 4 października 2018 r. stwierdzono, że Komendant Wojewódzki Policji nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Komendant wskazał, że skarżący nie zważając na powyższe rozstrzygnięcie Komendanta Głównego Policji oraz fakt wydania przez Komendanta Powiatowego Policji zaświadczenia nr [...] z dnia 13 września 2018 r., pismem z dnia 9 października 2018 r. po raz drugi wystąpił z "wnioskiem ponagleniem" w przedmiotowej sprawie. Zebrane w tej sprawie materiały, wraz ze stanowiskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji, zostały przesłane do Komendy Głównej Policji. Następnie Postanowieniem nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia 31 października 2018 r. stwierdzono, że Komendant Wojewódzki Policji nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Skarżący złożył także skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji. Powyższa sprawa jest w toku. Niezależnie od powyższego organ wyjaśnił, że były policjant otrzymane zaświadczenie uznał za decyzję administracyjna i w trybie art. 111 k.p.a. wniósł o "uzupełnienie decyzji o pouczenie o przysługujących stronie prawnych środkach zaskarżenia doręczonych mi rozstrzygnięć administracyjnych, tworzących nową rzeczywistość na przyszłość, jako prawnie niedopuszczalnych w sprawie o świadectwo prawdy". Powyższym postanowieniem z dnia 8 października 2018 r. Komendant Powiatowy Policji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie uzupełnienia wydanego zaświadczenia o pouczenie. Następnie Komendant wskazał na treść art. 61a § 1 k.p.a., omówił kwestię wydawania zaświadczeń przez organy administracyjne uregulowaną w Dziale VII Kodeksu postępowania administracyjnego i podkreślił, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, że zaświadczenie nr [...] z dnia 13 września 2018 r. stanowi orzeczenie w rozumieniu przepisów k.p.a. Dlatego też nie ma możliwości prowadzenia postępowania w sprawie jego uzupełnienia w trybie art. 111 k.p.a. Zachodzi więc sytuacja, która w sposób oczywisty stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania i mieści się w pojęciu "uzasadnionych przyczyn", wskazanych w art. 61a k.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Jak wyjaśnił Komendant, nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż do wydania postanowienia doszło bez podstawy prawnej. Jak to wykazano powyżej, wydane rozstrzygnięcie znajduje oparcie w art. 61a k.p.a. w zw. z art. 111 k.p.a. Nadto, zarzut wydania postanowienia w innej, niż wniesiona sprawie, jest całkowicie niezrozumiały. Skarżący bowiem arbitralnie przyjął, że zaświadczenie stanowi w istocie "decyzję administracyjną" wydaną w postępowaniu administracyjnym. Takie stanowisko nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w obowiązującym stanie prawnym, który też nie przewiduje instytucji odwołania od zaświadczenia. Z koli kwestię domniemanej omyłki pisarskiej wyjaśniono już w stanowisku Komendanta Powiatowego Policji, z którego wynika, że przyjęta numeracja jest prawidłowa i różnica w oznaczeniu wynika z faktu, iż numeracja postanowień i zaświadczeń pochodzi z dwóch różnych rejestrów. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. J. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie skarżący wniósł o dokonanie kontroli sądowo-administracyjnej "wystąpienia" Komendanta Powiatowego Policji z dnia 13 września 2018 r. nr [...], w zakresie braku podstaw do zastosowania w sprawach wydawania zaświadczeń norm jurysdykcyjnych z k.p.a. oraz bezprawności postępowania zainicjowanego jego żądaniem z dnia 25 sierpnia 2018 r. Ponadto skarżący zarzucił, że: 1. Komendantowi Powiatowemu Policji nie da się przypisać wydania w sprawie zaświadczenia lecz inną czynność prawem niedopuszczalną; 2. w niniejszej sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 65 k.p.a.; 3. bezprawnym jest czynność przekazania sprawy za pismem z dnia 4 września 2018 r. [...] Komendantowi Powiatowemu Policji; 4. brak ustaleń poczynionych przez organ, w szczególności zebrania danych z rejestrów i wiedzy KWP w sprawie o jednorazowe odszkodowanie; 5. działania organów miały charakter rażącego naruszenia porządku prawnego. Stwierdził też, że dokument wydany przez KPP nie jest zaświadczeniem w rozumieniu k.p.a., ale rozstrzygnięciem merytorycznym, od którego stronie przysługuje prawo postępowania instancyjnego i sądowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej. W piśmie procesowym z dnia 2 stycznia 2019 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) dalej - p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W świetle treści wskazanego przepisu oraz przedmiotu zaskarżenia w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie korzystając z dyspozycji art. 119 pkt 3 p.p.s.a. mógł z urzędu rozpoznać przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw, Sąd rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym i uznał, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 16 listopada 2018 r. nr [...] (znak: [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia 8 października 2018 r. nr [...] (znak: [...]) odmawiające K. J. wszczęcia postępowania w sprawie uzupełnienia wydanego zaświadczenia o pouczenie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Omawiany przepis kreuje po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Przez wymienione w art. 61 a § 1 k.p.a. "inne uzasadnione przyczyny", uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Tym samym, jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy skarżący K. J. pismem z dnia 1 października 2018 r. domagał się uzupełnienia zaświadczenia nr [...] wydanego przez Komendanta Powiatowego Policji w dniu 13 września 2018 r. wnosząc "o uzupełnienie decyzji o pouczenie o przysługujących stronie prawnych środkach zaskarżenia doręczonych mi rozstrzygnięć administracyjnych, tworzących nową rzeczywistość na przyszłość, jako prawnie niedopuszczalnych w sprawie o świadectwo prawdy". W tym miejscu wyjaśnić należy, że problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 218 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić jedynie w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Podkreślić należy, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego) dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie (por. Z. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo, 2004 r., Nr 10, str. 58). Zaświadczenia są więc aktami, które potwierdzają istnienie praw lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nieistnieniu obowiązku lub prawa. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń może się zakończyć w dwojaki sposób: wydaniem zaświadczenia lub wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia (art. 217 § 1 k.p.a. i art. 219 k.p.a.). Wydawane na podstawie tych przepisów przez organy administracyjne zaświadczenie jest jedną z tzw. czynności faktycznych administracji. Jest ono aktem wiedzy, a nie woli organu, nie zawiera w sobie elementu władztwa administracyjnego, nie jest nastawione na wywołanie skutków prawnych, nie ma też mieć charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa). Zaświadczenie nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, nie tworzy nowej ani nie zmienia zastanej sytuacji prawnej, nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Poprzez wydane zaświadczenie organ potwierdza jedynie istnienie określonego stanu w oparciu o posiadane już dane, a postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 551/10, LEX nr 755651). Przynosząc powyższe na grunt niniejsze sprawy wskazać należy, że zaświadczenie którego skarżący domaga się uzupełnia nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej. Nie konkretyzuje ono indywidualnych praw i obowiązków skarżącego. Tym samym, jak słusznie wskazały organy, nie ma możliwości, prowadzenia postępowania w sprawie jego uzupełnienia w trybie art. 111 k.p.a. Przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości uzupełnienia zaświadczeń wydawanych przez organy administracyjne, uzupełniane mogą być bowiem stosownie do treści art. 111 k.p.a. decyzje i postanowienia wydawane przez te organy (art. 111 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.). W tym stanie rzeczy wobec zaistnienia przeszkody do wszczęcia postępowania, organy zasadnie na postawie art. 61 k.p.a. odmówiły skarżącemu K. J. wszczęcia postępowania w sprawie uzupełnienia wydanego zaświadczenia o pouczenie. Jeszcze raz podkreślić należy, że przedmiotowe zaświadczenie nie jest aktem którego uzupełnienia można żądać. Odnosząc się natomiast do argumentacji skargi, która w większości odnosi się do poprawności wydania przez Komendanta Powiatowego Policji zaświadczenia z dnia 13 września 2018 r. nr [...], wyjaśnić należy, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.) jest rozstrzygnięciem o charakterze procesowym. Ocenie sądowej podlega więc jedynie prawidłowość czynności procesowej jaką była odmowa wszczęcia postępowania, poza zakresem tej sprawy pozostaje kwestia prawidłowości wydania przedmiotowego zaświadczenia. Uznając zatem zarzuty skargi za nieuzasadnione oraz nie stwierdzając innych wad zaskarżonego postanowienia w granicach określonych przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku, o oddalaniu skargi.