III SA/Kr 1272/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2016 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia 18 czerwca 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ), ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2015 r. nr [...] odmawiającą E. T. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem D. T. Rozstrzygnięcie to zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 1 kwietnia 2015 r. wniosek u ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem – D. T. – złożyła E. T. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2015 r. nr [...] odmówił przyznania E. T. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem D.T. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem E. T. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na syna – D. T. Organ I instancji, mając na uwadze przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych - odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. Dokonano ustaleń, że E. T. z dniem 1 kwietnia 2015 r. zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem D. T. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 11 lutego 2014 r. Orzeczenie zostało wydane do dnia 28 lutego 2017 r. Mając na uwadze brzmienie przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych organ I instancji wyjaśnił, że nie została spełniona przesłanka powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Ustalono bowiem zgodnie z pkt IV orzeczenia o niepełnosprawności, że niepełnosprawność D. T. datuje się od roku 2010 a zgodnie z oświadczeniem E. T. syn od 2010 r. nie kontynuował nauki w szkole lub w szkole wyższej Fakt powstania zatem niepełnosprawności pomiędzy 18 a 25 rokiem życia, nie w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej stanowi negatywną przesłankę przyznania E. T. wnioskowanego świadczenia. Od ww. decyzji, odwołanie złożyła E. T. Podniosła w nim, że syn faktycznie stał się osobą niepełnosprawną w wieku 19 lat w wyniku wypadku na motocyklu. Doznał wówczas ciężkiego urazu głowy z uszkodzeniem mózgu i do dnia dzisiejszego utrzymuje się u niego niedowład czterokończynowy. Wymaga na co dzień opieki, którą sprawuje odwołująca. W tym celu zrezygnowała z podejmowania zatrudnienia i prowadzenia gospodarstwa. Uznała jednocześnie wydane orzeczenie za sprzeczne z zasadą równego traktowania, opierając się w tej mierze na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, który to przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie różnicowania prawa do świadczenia od momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki uznał za niezgodny z Konstytucją. Opisaną na wstępie, kwestionowaną skargą decyzją z dnia 18 czerwca 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając jako organ odwoławczy utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] 2015 r. nr [...]. W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia SKO przywołało brzmienie art. 17 ust 1. ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Kolegium podało również, że istotne znaczenie z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy ma art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wprowadził dodatkowy warunek uzależniający możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia od wieku, w jakim powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Kolegium poddało analizie akta sprawy, z których wynika, że D. T., syn odwołującej posiada orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 11 lutego 2014 r. zaliczające go do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 21 listopada 2011 r., z którego wynika również, że niepełnosprawność istnieje od 2010 r. Wskazano, iż dalsze okoliczności polegające na tym, że odwołująca jako matka czyli osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów Kodeks rodzinny i opiekuńczy i która zarazem nie legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności wskazują, że w świetle art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawnym synem. Niemniej dodatkowe kryterium z przepisu art. 17 ust. 1 b wieku, w którym powstała niepełnosprawność osoby wymagającej opieki, które w sprawie nie zostało spełnione powoduje, że ocena uprawnienia odwołującej do wnioskowanego świadczenia skutkuje odmową przyznania jej tego świadczenia. Z treści tego przepisu wynika wprost, że warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest, by niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Tymczasem z orzeczenia, którym legitymuje się D. T. wynika, że zaliczony został do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, która datuje się od 2010 r. a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 21 listopada 2011 r. Z oświadczenia odwołującej wynika natomiast, że D. T. od 2010 r. nie kontynuuje nauki w szkole lub w szkole wyższej. Organ sprecyzował, że ustalenia w przedmiocie stopnia ustalania niepełnosprawności i daty powstania niepełnosprawności dokonuje jedynie na podstawie orzeczenia zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i nie jest władny do rozstrzygania tych kwestii samodzielnie. Orzeczenie wydawane jest w postępowaniu prowadzanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721 ze zm.) i jest dokumentem urzędowym w rozumieniu przepisu art. 76 § 2 Kpa. Zaznaczono, że przedłożone w sprawie orzeczenie o niepełnosprawności oraz oświadczenie z dnia 1 kwietnia 2015 r. na okoliczność, że D. T. od 2010 r. nie kontynuuje nauki w szkole lub szkole wyższej daje podstawy do przyjęcia, że nie został spełniony jeden z wymaganych warunków ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego to jest powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki w wieku nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub nie później niż do ukończenia 25 roku życia ( w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej). Kolegium zwróciło uwagę, że odwołująca nie skorzystała z trybu zaskarżenia orzeczenia o niepełnosprawności. Odnosząc się do zarzutu odwołania związanego z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Kolegium wskazało, że decyzja w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego ma charakter związany i jej treść wynika wprost z ustawy. Kolegium nie może odmówić stosowania danego przepisu z uwagi na zarzut niekonstytucyjności. Zwrócono przy tym uwagę, że Trybunał w przywołanym wyroku orzekł o niekonstytucyjności jedynie części normy z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Skutkiem wydanego orzeczenia nie było uchylenie przepisu art. 17 ust. 1b. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy do ustawodawcy, co do dnia orzekania nie nastąpiło. Z powyższą decyzją nie zgodziła się E. T., zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art.32 ust. 1 Konstytucji poprzez odmowe przyznania jej prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność przepisu art. 17 ust. 1 b z Konstytucją. W obszernym uzasadnieniu skargi E. T. przytoczyła stan faktyczny sprawy oraz zacytowała uzasadnienie ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, podkreślając, że istotą jego rozstrzygnięcia jest, iż uznał za bezprawne różnicowanie opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych i uzależnienie ich statusu od momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki jako istotnego kryterium regulacji prawnej. Skarżąca przytoczyła wyroku sądów, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2014 r. sygn.. akt II FSK 2752/13, Lex 1450203, z którego ma wynikać reguła nieobowiązywania prawa niezgodnego z Konstytucją. Wobec powyższego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem skarżącej D. T. przepis art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie powinien być brany pod uwagę. Niezależnie od powyższej argumentacji, skarżąca wskazała na pozaprawne powody uwzględnienia jej wniosku, wynikające z ciężkiej sytuacji finansowej rodziny. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą wydania kontrolowanych rozstrzygnięć stanowił art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 114, zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych). W świetle ust 1 ww. przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosków, że ust. 1 art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera podstawowe przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wskazanym w nim podmiotom. Dodatkowe natomiast warunki przyznania tego świadczenia zawiera ust. 1b art. 17 ustawy. W rozpatrywanej sprawie podstawą wydania negatywnych dla skarżącej rozstrzygnięć było stwierdzenie przez orzekające organy, że nie została spełniona dodatkowa przesłanka z art. 17 ust. 1b ustawy - niepełnosprawność wymagającego opieki syna skarżącej nie powstała bowiem pomiędzy 18 a 25 rokiem życia, w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, gdyż ten w 2010 r. uległ wypadkowi i od tego czasu nie kontynuował już nauki. W ocenie Sądu takie rozumienie tego przepisu jest nieprawidłowe. Wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn.. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1443) Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Nie jest do końca trafne stanowisko Kolegium, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że wskazany wyrok Trybunału nie ma znaczenia dla sytuacji skarżącej, bo Trybunał orzekł "...o niekonstytucyjności jedynie części normy z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych....", czego skutkiem nie było uchylenie tego przepisu oraz, że "...Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy do ustawodawcy, co do dnia orzekania nie nastąpiło...". Podkreślić należy, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jest - w ocenie Sądu - sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Istotnie, zgodnie z art. 6 k.p.a., organy administracji maja obowiązek działania na mocy obowiązujących przepisów. Pomija jednakże Kolegium w swych rozważaniach charakter wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który jest wyrokiem zakresowym. Wyrok zakresowy zatem rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por. M. Florczak – Wątor, Orzeczenia Trybunału konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104). Tylko więc ten zakres ww. przepisu, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania tej niepełnosprawności został derogowany. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje powstania luki konstrukcyjnej i zmodyfikowany art. 17 ust. 1b w dopełnieniu z ust. 1 tego przepisu może i powinien być stosowany, jako obowiązujący. Kontrolowane decyzje musiały zostać uchylone ze względu na wskazany już wyrok Trybunału Konstytucyjnego, orzekający o niezgodności art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie w jakim stanowił podstawę do orzekania w niniejszej sprawie. Orzekające organy przeprowadziły zatem niewłaściwą wykładnię art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, jaki może być stosowany w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i nie ustaliły treści normy prawnej, wysłowionej w tym przepisie, na podstawie której mogły i miały obowiązek rozpatrzyć wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia w tej sprawie. Nawet, gdyby nie uwzględniać skutków tego wyroku, jak to argumentuje Kolegium, bo nie nastąpiła derogacja art. 17 ust. 1b ustawy, to i tak decyzje dotknięte są wadami skutkującymi ich uchyleniem. Rzeczą organów było bowiem ustalenie w sposób jednoznaczny, czy syn skarżącej uczył się nadal po osiągnięciu 18 roku życia, a proces ten został przerwany na skutek wypadku. Jasne jest, że skutki wypadku mogą być takie, że nie jest możliwa kontynuacja edukacji osoby, ale nie oznacza to, że pkt 2) art. 17 ust. 1b ustawy rozumieć należy w ten sposób, iż świadczenie to przysługiwać będzie tylko tym podmiotom wskazanym w ust. 1 art. 17 po spełnieniu podstawowych przesłanek i dodatkowej z ust. 1b pkt 2, gdy niepełnosprawność opiekowanego powstała w trakcie faktycznej nauki do 25 roku życia. Pomijając kwestie niekonstytucyjności przepisu, przesłankę tą należałoby rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o okres nauki, który może być przerywany, byle by nie przekraczał granicy wieku 25 lat. Inne rozumienie powodowałoby absurdalne skutki, bo już przerwanie procesu nauki z powodu choroby, czy też urlopu na studiach musiały by być traktowane na równi z przypadkiem rozpoczęcia nauki i jej niekontynuowania z powodu wypadku. Sąd administracyjny nie mógł więc honorować przepisu art. 17 ust. 1b w dotychczasowym brzmieniu, bo byłoby to nie do pogodzenia z funkcją i modelem ochrony praw jednostki realizowanej przez sądy administracyjne, które mają prawo stosować bezpośrednio Konstytucję w przypadku sunięcia z porządku prawnego fragmentu przepisu (tak: R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie wyroków Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Warszawa 2010, s. 46 i nast.). Organy wydając decyzje w tej sprawie naruszyły przepisy postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik tej sprawy jak i przepisy prawa materialnego – art. 17 ust. 1 i 1b – które miało wpływ na jej wynik, poprzez ich nieprawidłowa wykładnię i zastosowanie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł - jak w sentencji wyroku.