III SA/Kr 1276/18

|Sygn. akt III SA/Kr 1276/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 stycznia 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Barbara Pasternak, Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak, WSA Halina Jakubiec (spr.), Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r., sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia rodzicielskiego skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 września 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2018 r. nr [...] o odmowie przyznania M. S. (dalej w skrócie skarżącej) świadczenia rodzicielskiego na córkę M. S. ur. w dniu [...] 2016 r. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art.138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, w skrócie kpa (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) oraz art. 17c, art. 24 ust. 1, ust. 9 i ust 10, ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny: Skarżąca zwróciła się wnioskiem z dnia 20 lipca 2018 r. do Wójta Gminy przyznanie jej świadczenia rodzicielskiego w związku z urodzeniem M. S. w dniu 9 lutego 2016 r. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia rodzicielskiego z uwagi na złożenie wniosku po terminie tj. po upływie 52 tygodni od urodzenia dziecka M. S. w dniu 9 lutego 2016 r. W odwołaniu od ww. decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 17c ust. 9 oraz 24 ust. 9 oraz art. 32 ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2017r., poz. 1952 ze zm.) poprzez przyjęcie, że złożyła wniosek po upływie ustawowych terminów, podczas gdy złożyła w terminie wniosek o zasiłek macierzyński, który w jej ocenie winien być równoznaczny z wnioskiem o świadczenie rodzicielskie, zwłaszcza, że utraciła prawo do zasiłku macierzyńskiego, - art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa polegające na zaniechaniu wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonaniu niewłaściwej wykładni norm prawnych i przyjęcie, że istnieją podstawy do odmowy przyznania świadczenia, bez uwzględnienia faktu, iż skarżąca utraciła prawo do zasiłku macierzyńskiego w lipcu 2018r., który pobrała i obowiązana jest obecnie zwrócić to świadczenie, na skutek zaistniałych okoliczności pozbawiona pozostaje świadczeń związanych z rodzicielstwem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przytaczając zasady przyznawania świadczenia rodzicielskiego, wskazało na poczynione w sprawie ustalenia wskazujące, że skarżąca złożyła w dniu 20 lipca 2018r. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego na córkę M. S. (ur. w dniu [...] 2016r.). Zgodnie z załączoną do akt sprawy decyzją ZUS z dnia 4 lipca 2018r., znak: [...], skarżąca jako pracownik u płatnika składek P. R. nie podlegała od dnia 8 lipca 2015r. obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż skarżąca została zatrudniona przez płatnika składek P. R. na podstawie umowy o pracę. Z tytułu wskazanego zatrudnienia, skarżąca od dnia 23 listopada 2015 r. do dnia 8 lutego 2016 r. pobierała zasiłek chorobowy oraz zasiłek macierzyński za okres od 9 lutego 2016r. do dnia 6 lutego 2017 r. Z okoliczności sprawy wynika jednak, że między skarżącą a płatnikiem składek nigdy nie doszło do formalnego i skutecznego zawarcia umowy o pracę, a została ona zawarta wyłącznie w celu wyłudzenia świadczeń z ZUS. W związku z tym Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 11 lipca 2018r., znak: [...] odmówił skarżącej prawa do zasiłku chorobowego za okres od dnia 23 listopada 2015r. do dnia 8 lutego 2016r. oraz zasiłku macierzyńskiego od dnia 9 lutego 2016r. do dnia 6 lutego 2017r. z tytułu zatrudnienia w firmie P. R. oraz zobowiązał w/w do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku macierzyńskiego oraz zasiłku chorobowego wraz z odsetkami w łącznej kwocie 24 216,13 zł. Organ wskazał, że podjęta przez Sejm w dniu 24 lipca 2015r. ustawa o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015r., poz. 1217) wprowadziła od dnia 1 stycznia 2016 r. nowe świadczenie rodzinne - świadczenie rodzicielskie, którego istota ma polegać na tym, że przysługuje z tytułu urodzenia dziecka lub przyjęcia dziecka na wychowanie osobom, nie mającym prawa do zasiłku macierzyńskiego lub uposażenia macierzyńskiego. Świadczenie takie otrzymają zatem przykładowo matki bezrobotne, studentki, a także takie matki, które wykonują umowę o dzieło. Świadczenie rodzicielskie nie jest uzależnione od dochodu w rodzinie i będzie przysługiwało, w przypadku urodzenia jednego dziecka, przez okres 12 miesięcy. Z kolei zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 1368 ze zm.) zasiłek macierzyński przysługuje osobie ubezpieczonej, która w okresie ubezpieczenia chorobowego albo w okresie urlopu wychowawczego urodziła dziecko. Stosownie zaś do art. 30 a ust. 1 w/w ustawy ubezpieczona - matka dziecka, nie później niż 21 dni po porodzie, może złożyć pisemny wniosek o wypłacenie jej zasiłku macierzyńskiego za okres odpowiadający okresowi urlopu macierzyńskiego i urlopu rodzicielskiego w pełnym wymiarze. Jak wynika z uzasadnienia wyżej opisanej decyzji ZUS z dnia 11 lipca 2018r., znak: [...] pracodawca skarżącej (P. R.) w dniu 12 stycznia 2016r. przedłożył dokumenty do wypłaty w/w zasiłku chorobowego a w dniu 16 lutego 2016r. dokumenty do wypłaty zasiłku macierzyńskiego z tytułu urodzenia w dniu 9 lutego 2016 r. przez skarżącą córki M. Wynika z powyższego, że skarżąca złożyła w ustawowym terminie wniosek do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wypłatę zasiłku macierzyńskiego i w okresie od dnia 9 lutego 2016r. do dnia 6 lutego 2017r. zasiłek ten pobierała, w związku z czym stosownie do przepisu art. 17c ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych w okresie tym nie była uprawniona do pobierania świadczenia rodzicielskiego. W ocenie organu odwoławczego fakt zobowiązania skarżącej, na skutek dokonanych przez odpowiednie organy ustaleń do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku macierzyńskiego nie czyni ją osobą uprawnioną za w/w okres do świadczenia rodzicielskiego. Żaden przepis prawa nie przewiduje, by skutecznie złożony wniosek o zasiłek macierzyński był równoznaczny z wnioskiem o świadczenie rodzicielskie. Prawo do tych świadczeń ustalane jest w oparciu o dwie odrębne podstawy prawne i przez dwa różne organy. Ostatecznie organ przyjął, że skoro skarżąca urodziła córkę w dniu 9 lutego 2016r., winna była złożyć wniosek o świadczenie rodzicielskie najpóźniej w ciągu 52 tygodni tj. jednego roku licząc od dnia porodu. Wniosek taki wpłynął do organu l instancji dopiero w dniu 20 lipca 2018r. a więc po upływie tego terminu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której wyraziła stanowisko, że ostateczna decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy przyznania zasiłków chorobowych i macierzyńskiego oraz decyzja o zwrocie tych należności uprawniała ją do ubiegania się o świadczenie rodzicielskie, a złożenie wniosku po terminie w okolicznościach wskutek długotrwałej procedury związanej z wydaniem tych decyzji nie powinno mieć wpływu na ocenę uprawnienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Uzasadnienie prawne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd administracyjny nie ma możliwości orzeczenia co do meritum sprawy, a jedynie ocenia legalność zaskarżonej decyzji, aktu lub czynności rozumiana jako zgodność z przepisami prawa materialnego oraz zachowanie wymaganych prawem procedur postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przeprowadzona według powyższych zasad sądowa kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 17c ustawy o świadczeniach rodzinnych, dalej jako u.ś.r., który uprawnia do świadczenia rodzicielskiego w wysokości 1 000 zł miesięcznie między innymi matkę na okres 52 tygodni (w przypadku urodzenia jednego dziecka przy jednym porodzie, przysposobienia jednego dziecka lub objęcia opieką jednego dziecka). W myśl art. 24 ust. 9 u.ś.r., prawo do świadczenia rodzicielskiego ustala się, począwszy od miesiąca urodzenia lub przysposobienia dziecka, w przypadku osób, o jakich mowa w art. 17c ust. 1 pkt 2 i 3 u.ś.r., od miesiąca objęcia dziecka opieką, jeżeli wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego został złożony w terminie 3 miesięcy, licząc od dnia urodzenia lub przysposobienia dziecka. W przypadku osób, o których mowa w art. 17c ust. 1 pkt 2 i 3 u.ś.r., od dnia objęcia dziecka opieką. W sytuacji gdy wniosek zostanie złożony po terminie, nie później jednak niż w okresach, o jakich mowa w art. 17c ust. 3 u.ś.r., prawo do świadczenia rodzicielskiego ustala się, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. W świetle art. 24 ust. 9 u.ś.r. w zw. z art. 61 § 3 k.p.a. doręczenie organowi wniosku o ustalenie prawa do świadczenia rodzicielskiego jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje systemu wyrównania za okres przed złożeniem wniosku. W rozpoznawanej sprawie skarżąca złożyła wniosek po upływie okresu, o którym mowa w art. 17c ust. 3 u.ś.r., tym samym konieczna jest analiza charakteru terminu zawartego w tym artykule oraz konsekwencji niezachowania wspomnianego terminu. Należy zważyć, iż termin określony w art. 17c ust. 3 u.ś.r. ma charakter materialnoprawny, co skutkuje iż po jego upływie uprawnienie do świadczenia rodzicielskiego wygasa. Terminy prawa materialnego nie podlegają modyfikacji przez organ, z tego względu niedopuszczalne jest ich przywrócenie (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 30 stycznia 2014 r., sygn. II SA/Go 974/13 (LEX nr 1602386). Podobny pogląd podkreśla się w doktrynie na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Komentarz do art. 24 – Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, K. Małysa-Sulińska (red.), LEX 2015). O dopuszczalności przywrócenia terminu na gruncie art. 24 ust. 2a u.ś.r. wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 15 września 2010 r., sygn. II SA/Gd 297/10 (LEX nr 603898) gdzie zwrócił uwagę iż okoliczności, z powodu których strona nie złożyła wniosku w ustawowym terminie są irrelewantne i nie mają znaczenia dla ustalenia początku biegu terminu: "przepisy ustawy [o świadczeniach rodzinnych], poza wyjątkami określonymi w art. 24 ust. 2a i 3a [oraz ust. 9] ustawy, nie przewidują bowiem możliwości wstecznego zasądzenia świadczeń, niezależnie od przyczyn opóźnienia w złożeniu wniosku. (...) Wskazany w art. 24 ust. 2 ustawy początek przyznania świadczenia - od daty złożenia wniosku - nie jest terminem, który podlega przywróceniu. W razie jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz, powołując się na brak możliwości wcześniejszego złożenia wniosku. Okoliczność przyczyny niezłożenia wniosku, w tym ewentualny brak winy strony, nie mają zatem znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia, jaki związany jest z datą złożenia wniosku". Pogląd ten potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 stycznia 2013 r., I OSK 1197/12 (LEX nr 1341427). Uzasadnienie dla takiego poglądu przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z 27 października 2009 r., sygn. II SA/Rz 393/09 (LEX nr 572524), zauważając iż "decyzje organów właściwych w sprawach świadczeń rodzinnych są decyzjami konstytutywnymi; tworzą prawa na przyszłość, ze skutkiem ex nunc. Organ może przyznać świadczenie najwcześniej od dnia, w którym zgromadził materiał dowodowy niezbędny do wykazania, że strona spełnia warunki korzystania ze świadczenia [z zastrzeżeniem jednak art. 24 ust. 9]". Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził to stanowisko (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 grudnia 2010 r., I OSK 1108/10, LEX nr 744930). Także wykładnia historyczna potwierdza wolę ustawodawcy ograniczenia okresu, w jakim może być wypłacane świadczenie. Uzasadnienie projektu ustawy, a zwłaszcza konstrukcja przepisów intertemporalnych, zakładających objęcie regulacją rodziców, których dzieci urodziły się przed datą wejścia w życie ustawy, ale jedynie na okres 52 tygodni od jego urodzenia świadczy o wspomnianej intencji (projekt ustawy o zmianie Ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, druk nr 3335, Sejm VII kadencji, Uzasadnienie, s. 5). "Świadczenie to będzie mogło być pobierane przez 12 miesięcy (czyli 52 tygodnie) – co do zasady do ukończenia przez dziecko 1. roku życia – po urodzeniu dziecka" (ibid, s. 7), z powyższej analizy wynika, iż celem ustawodawcy była pomoc rodzicom, którym nie przysługuje zasiłek macierzyński , przez pierwsze 52 tygodnie życia dziecka. Skarżąca wywodziła w odwołaniu z 16 sierpnia 2018 roku, a także w skardze z 8 listopada 2018 roku iż opóźnienie w złożeniu wniosku o świadczenie rodzicielskie było związane z pobieraniem przez nią zasiłku macierzyńskiego, który wyłącza w myśl art. 17c ust. 9 u.ś.r. uzyskanie świadczenia rodzicielskiego. Jak wspomniano powyżej, z uwagi na charakter terminu, przyczyna niezłożenia wniosku w przypisanym terminie jest bez znaczenia. O wzajemnych relacjach między oboma typami świadczeń wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 26 kwietnia 2017 roku, sygn. II SA/Po 96/17 (LEX nr 2315770), gdzie analizując skutki oczekiwania na decyzję ZUS podkreślił, iż "ustawodawca de lege lata nie przewiduje w żadnym przepisie powołanej ustawy, by wystąpienie o zasiłek macierzyński skutkowało zawieszeniem lub przerwaniem biegu termin z art. 29 ust. 4 u.ś.r.". Skarżąca podniosła też, iż wątpliwości, które wyłoniły się w rozpatrywanej sprawie, dotyczą określenia chwili złożenia wniosku o przyznanie świadczenia rodzicielskiego w związku z urodzeniem córki, M. S. Skarżąca stoi na stawisku, iż wniosek z 16 lutego 2015 roku dotyczący zasiłku macierzyńskiego należy potraktować jako wniosek o przyznanie świadczenia rodzicielskiego. Trudno się zgodzić z taką argumentacją, zwłaszcza iż także postępowanie skarżącej przeczy jej twierdzeniom. Skarżąca złożyła w dniu 20 lipca 2018 roku wniosek do Wójta Gminy o przyznanie jej świadczenia rodzicielskiego, którego treść świadczy, iż uznaje go za nowy wniosek, nie poczyniono w nim wzmianki co do jakiegokolwiek wcześniejszego wniosku. Skarżąca domaga zmiany wniosku z datą wsteczną, której przesłanką, w przekonaniu skarżącej, miałoby być negatywne stwierdzenie uprawnień do jednego typu zasiłku. Takie rozumowanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Z opisanych powodów - zdaniem Sądu - zaskarżona decyzja zasługuje na akceptację. Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego organy prawidłowo uznały, iż w związku z wystąpieniem przez M. S. o świadczenie rodzicielskie po upływie terminu z art. 17c ust. 3 u.ś.r., skarżącej nie przysługiwało świadczenie rodzicielskie. W ocenie składu orzekającego, organy obu instancji nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Sąd, zobligowany był także rozważyć ewentualne naruszenia przepisów proceduralnych, nie dopatrzył się uchybień na tej płaszczyźnie, gdyż postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób rzetelny i dokładny, co znalazło swoje potwierdzenie w dokumentach załączonych do akt administracyjnych i w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Konkludując Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego, jak również nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U z 2018 r. poz. 1302) sąd orzekł o oddaleniu skargi.