III SA/Kr 1283/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Bożenna Blitek Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2009 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną przez A. P. decyzją z dnia 21.11.2008r. znak [...] utrzymało w mocy wydaną przez Burmistrza decyzję z [...] 2008r. Nr [...] orzekającą o odmowie przyznania A. P. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na dzieci D. P., K. P. i D. P. Podstawę decyzji stanowił art. 3, 4, 5, 23 i 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992), rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2005r., Nr 105, poz. 881 ze zm.), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych ( Dz. U. z 2006r., Nr 130, poz. 903) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego – kpa (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Decyzja powyższa zapadła na tle następującego stanu faktycznego: Decyzją z dnia [...] 2007r. znak [...] Burmistrz przyznał A. P. zasiłek rodzinny na dzieci D. P., K. P. i D. P. w kwocie 64 zł miesięcznie na okres od 01.09.2007r. do 31.08.2008r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego na w/w dzieci oraz dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu pokrycia wydatków związanych z dojazdem do miejscowości, w której znajduje się szkoła przyznany na D. P. i D. P. Decyzja ta nie była przez A. P. zaskarżona. W dniu 01.09.2008r. A. P. złożył wniosek o przyznanie zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2008/2009 oraz o dodatki z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej, rozpoczęcia roku szkolnego i podjęcia przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Burmistrz, po rozpoznaniu wniosku, decyzją z dnia [...] 2008r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 4, 5, 6 ust. 1, 8, 12 a, 14, 15, 20 ust. 3, 48 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne i na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych odmówił A. P. prawa do zasiłku rodzinnego na dzieci D. P., K. P., D. P. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego. W uzasadnieniu organ, przytaczając treść przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych mających w sprawie zastosowanie, wyjaśnił, że dokonane obliczenia w przedmiocie dochodu przypadającego na członka rodziny skarżącego w roku 2007 wskazują na przekroczenie kryterium dochodowego, uprawniającego do przyznania prawa do zasiłku. Mianowicie, dochód pięcioosobowej rodziny skarżącego w roku 2007 wyniósł 30.925,53 zł. Miesięczny dochód rodziny to 2.577,13 zł. Brak było w tym okresie dochodu utraconego i uzyskanego w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przeliczeniu na osobę miesięczny dochód rodziny wyniósł 515,43 zł, a kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego to kwota 504 zł. Organ wyjaśnił też, że choć kwota przekroczenia wyniosła 11,43 zł, tj. kwotę niższą od najniższego zasiłku rodzinnego wynoszącą 48 zł, to brak podstaw do zastosowania art. 5 ust. 3 w/w ustawy, który daje możliwość przyznania zasiłku rodzinnego pomimo przekroczenia kwoty odpowiadającej kryterium dochodowego, gdyż zachodzą w sprawie przesłanki wyłanczające w tym artykule wskazane, a polegają one na tym, że w poprzednim okresie zasiłkowym został przyznany skarżącemu zasiłek i dodatki do zasiłku pomimo, że kwota dochodu przypadająca na osobę w rodzinie przekroczyła kryterium dochodowe o kwotę niższą od najniższego zasiłku rodzinnego. Ustawa o świadczeniach rodzinnych pozwala na przyznanie zasiłku rodzinnego w warunkach przekroczenia kryterium dochodowego, o ile w poprzednim okresie regulacja ta nie miała zastosowania. W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji A. P. podniósł, że decyzja jest dla niego niezrozumiała, ponieważ w poprzednim okresie zasiłkowym w jego ocenie pobierał zasiłek w okolicznościach nieprzekroczenia kryterium dochodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania wydało wskazaną na wstępie decyzję, podkreślając, że istotnie, w poprzednim okresie zasiłkowym zasiłki rodzinne oraz dodatki do zasiłków zostały przyznane A. P. pomimo przekroczenia kryterium dochodowego. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] 2007r. Nr [...] nie wskazano co prawda, że świadczenia przyznane są na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jednak z akt niewątpliwie wynika, że w okresie zasiłkowym 2007/2008 przekroczone zostało kryterium dochodowe. Dochód na osobę w rodzinie wynosił bowiem 537,58 zł. Organ ten podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji w zakresie przekroczenia kryterium dochodowego przez dochód przypadający na osobę w rodzinie skarżącego w roku 2007, bo wynoszący kwotę 515,43 w stosunku do kwoty 504 zł i wskazał, że w związku z tym oraz okolicznością korzystania przez skarżącego z prawa do zasiłku i dodatków w poprzednim okresie zasiłkowym w warunkach przekroczenia kryterium dochodowego uznał, że brak jest podstaw do przyznania skarżącemu w obowiązującym okresie zasiłkowym wnioskowanych świadczeń. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. P. podał, że wbrew stanowisku organów, w jego ocenie spełnia kryteria przyznania prawa do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2008-2009. Podał też, że w lutym 2006 został zwolniony bez podania przyczyny. Do lipca 2006 pobierał zasiłek chorobowy. Do końca 2006 pozostawał na zasiłku dla bezrobotnych bez prawa do zasiłku, nie uzyskał też dochodu z innego źródła. W związku z tym dochód ten powinien być traktowany jako dochód utracony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – p.p.s.a (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga A. P. zasługuje na uwzględnienie. W przedmiocie kryteriów przyznania zasiłku rodzinnego wypowiada się art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w ust. 1 określając generalną zasadę, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o którym mowa w art. 4 ust. 2 (rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się) jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 504,00 zł. Podstawową kwestią podlegającą ustaleniu w sprawie o tego rodzaju świadczenie rodzinne jest zatem wysokość dochodu przypadająca na członka rodziny lub osoby uczącej się. Stanowi obligatoryjny element stanu faktycznego, który jest podstawą do dokonania prawnej kwalifikacji z punktu widzenia prawa do zasiłku rodzinnego. Sposób ustalania wysokości dochodu szczegółowo określa rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne, m.in. poprzez wymaganie, by do wniosku o przyznanie prawa do świadczenia załączone było zaświadczenie lub oświadczenie o wysokości dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, na podstawie którego organ oblicza w sposób w tym rozporządzeniu wskazany dochód na osobę w rodzinie wnioskującego lub osoby uczącej się (§ 2 ust. 6 lit. a). Istotnym przy tym jest, że stan faktyczny sprawy zamyka się w roku kalendarzowym, który poprzedza okres zasiłkowy. Pojęcie "okresu zasiłkowego" wyjaśnione jest w art. 3 ust. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Oznacza on okres od dnia 1 września do dnia 31 sierpnia następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. W sprawie A. P. przedmiotem rozpoznania było prawo do zasiłku rodzinnego oraz do dodatków do zasiłku rodzinnego na rok 2008/2009, z tego względu dochód na osobę w rodzinie skarżącego ustalany był na podstawie zaświadczeń o dochodach rodziny skarżącego z roku 2007. Inaczej wygląda kwestia ustaleń w sytuacji gdy z pierwszych obliczeń organu wynika, że dochód na członka rodziny lub osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany. Art. 5 ust. 3 w/w ustawy przewiduje bowiem w tej sytuacji, że zasiłek rodzinny pomimo tego rodzaju przekroczenia dochodu przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie. Ale co ważne, w przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje. Konstrukcja tego rodzaju rozwiązania jest taka, że elementem ustaleń decyzji w przedmiocie zasiłku rodzinnego jest z jednej strony poprzedzająca ją decyzja w sprawie zasiłku rodzinnego, a z drugiej strony, na co wskazuje ostatnie zdanie powołanego przepisu, stan faktyczny tej decyzji, skoro wymaga się by poprzedzająca decyzja o przyznaniu prawa do zasiłku rodzinnego nie została wydana w warunkach przekroczenia kryterium dochodowego. Wracając do sprawy A. P., okolicznością bezsporną jest, że w dniu [...] 2007r. Burmistrz wydał decyzję o przyznaniu skarżącemu na okres zasiłkowy od 01.09.2007r. do 31.08.2008r. prawa do zasiłku rodzinnego oraz prawa do dodatków do zasiłku. Na decyzję tę powołują się orzekające w sprawie organy, przyjmując, że przyznanie skarżącemu w dniu 10.09.2007r. wskazanych wyżej świadczeń nastąpiło w warunkach przekroczenia dochodu na osobę w rodzinie skarżącego kryterium dochodowego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu. Tymczasem decyzja z [...] 2007r. w podstawie prawnej nie wyszczególnia art. 5 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w uzasadnieniu, w tym w ustaleniach faktycznych decyzji nie odnosi się w żaden sposób do kwestii przekroczenia kryterium dochodowego. Jedyna taka informacja znajduje się we wniosku o przyznanie świadczenia, w końcowej części obejmującej rozliczenie dochodu. Wynika z pkt 6, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w roku 2006 wyniósł 537,58 zł (k.17). Jako, że decyzja nie ustosunkowuje się w żaden sposób do tej okoliczności, stan taki należy określić jako niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wobec tego decyzja o odmowie przyznania A. P. zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego za podstawę rozstrzygnięcia przyjmująca okoliczność, która nie wynika z uzasadnienia decyzji z [...] 2006r., nie stanowiąc w ten sposób elementu stanu faktycznego tej decyzji, w ocenie Sądu podjęta z naruszeniem przepisów postępowania z ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nie może podlegać w tym stanie kontroli z punktu zachowania poprawności zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Sąd nie może ocenić zatem czy były podstawy do odmowy przyznania A. P. wnioskowanych przez niego świadczeń. Konkluzja ta wynika również z tego, że granice skargi A. P. wyznacza zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21.11.2008r. znak [...] oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji i w obszarze tylko tych decyzji może rozciągać się kontrola Sądu. Sąd nie może orzekać w stosunku do decyzji z [...] 2006r. znak [...]. W gestii organu administracyjnego leży przy wykorzystaniu instytucji znanych ustawie Kodeks postępowania administracyjnego wzruszenie tej decyzji i doprowadzenie do stan zgodnego z prawem, by następnie w oparciu o nową decyzję orzekać ewentualnie w kwestii przyznania A. P. zasiłku rodzinnego i dodatków do zasiłku rodzinnego na okres 2008/2009. Zauważyć przy tym należy, że ustalenia faktyczne organu na temat tego, czy w roku 2006 dochody skarżącego były na tyle wysokie, że przekroczyły kryterium dochodowe uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego i dodatków nie mogą się odbywać w obrębie postępowania o świadczenie na okres zasiłkowy 2008/2009. Podlega ustaleniu w tym postępowaniu jedynie wysokość dochodu w roku poprzedzającym wskazany okres zasiłkowy. Ustalenia na temat wysokości dochodu skarżącego w roku 2006r. mogą się odbyć tylko i wyłącznie w postepowniu w przedmiocie o świadczenie na okres zasiłkowy 2007/2008. Wobec powyższego, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7 i 107 kpa, co stanowi podstawę do uchylenia na gruncie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji, wobec uznania, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, organ pierwszej instancji winien postąpić zgodnie z powyższymi wskazówkami w zakresie wzruszenia decyzji Burmistrza z [...] 2007r. znak [...] i wydania ewentualnie w oparciu o nią nowej decyzji.