III SA/Kr 1286/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Kisiel spr. Sędziowie NSA Grażyna Danielec WSA Dorota Dąbek Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2006 r., Nr: [...] w przedmiocie zgody na lokalizację zjazdu l. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn.akt III SA/Kr 1286/06 Istniejący zjazd z drogi powiatowej nr ([...])[...] S.- K. zapewnia dojazd do dwóch działek, tj. działki nr [...], będącej własnością skarżącego K. K. oraz działki nr [...], należącej do J. K. (karta nr 3 i 5 akt administracyjnych). J. K. wystąpił do Wójta Gminy z wnioskiem o ustalenie warunków budowy przepustu drogowego na swej działce nr [...]. Projekt decyzji w tej sprawie został przez Wójta Gminy przekazany do zaopiniowania Zarządowi Dróg Powiatu. Powołując się na upoważnienie udzielone przez Zarząd Powiatu, zastępca Dyrektora Zarządowi Dróg Powiatu wydał dwa postanowienia w sprawie zaopiniowania projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zjazdu indywidualnego dla działki [...], z drogi powiatowej nr ([...])[...] S. –K. (działka nr [...]). Postanowienie z dnia [...] marca 2006 r., nr [...] zawierało opinię pozytywną. Odwołano się do pozytywnej opinii Zarządu Dróg Powiatu z dnia [...] września 2004 r. (karta nr 42 akt administracyjnych), na temat projektu wykonania nowego zjazdu, gdzie uzależniono dopuszczalność zrealizowania tej inwestycji od rozebrania istniejącego zjazdu. Postanowienie z dnia [...] marca 2006 r. dodaje jedynie wymóg projektu budowlano wykonawczego wymienionego zjazdu. Postanowienie z dnia [...] marca 2006 r. pozytywnie opiniujące projekt zmiany w zjeździe zostało zaskarżone w drodze zażalenia z dnia [...] marca 2006 r. przez K. K.. Rozebranie istniejącego zjazdu pozbawiłoby go dojazdu do jego działki. Następstwem tego zażalenia była negatywna opinia Zarządu Dróg Powiatu z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] podpisane przez innego zastępcę dyrektora Zarządu, również z powołaniem się na upoważnienie udzielone przez Zarząd Powiatu. Zmiana stanowiska została uzasadniona zażaleniem K. K.. "Z uwagi na brak służebności gruntowej przez działkę nr [...] [J. K.] na rzecz właściciela działki nr [...] [K. K.] rozebranie zjazdu przy działce nr [...] do granicy z działką nr [...] [K. K.] nie ogranicza możliwości dojazdu do działki K. K. W związku z planowaną budową nowego (i) rozbiórką starego zjazdu do działki nr [...] należy w projekcie decyzji ująć zapis o konieczności uzgodnienia przez inwestora projektu budowlano-wykonawczego zjazdu do działki nr [...] wraz z rozwiązaniem zabezpieczenia zjazdu do działki nr [...] [K. K.] po rozebraniu starego zjazdu." Decyzją wydaną w I instancji w dniu [...] czerwca 2006 r., nr [...] zastępca Dyrektora Zarządowi Dróg Powiatu, powołując się na upoważnienie Zarządu Powiatu, wyraził zgodę na lokalizację zjazdu indywidualnego do działki nr [...] w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej projektowanej zabudowy w jej obrębie, przy drodze powiatowej nr ([...])[...] S. –K. (działka nr [...]) w miejscowości S. Warunkiem wykonania nowego zjazdu jest rozebranie części istniejącego zjazdu w obrębie działki drogowej nr [...] do granicy z działką sąsiednią nr [...]. Zarząd Dróg Powiatu pismem z dnia [...].09.2004 r. znak: [...] zaopiniował wstępnie i pozytywnie możliwość wykonania nowego zjazdu do działki nr [...] w S. pod warunkiem rozebrania starego, istniejącego zjazdu w terminie 14 dni od daty podpisania protokołu odbioru nowego zjazdu. Rozbiórka obejmuje istniejący zjazd w obrębie pasa drogowego (działka nr [...]) do granicy z działką nr [...]. Z uwagi na brak służebności gruntowej przez działkę nr [...] dla właściciela działki nr [...] rozebranie go nie ogranicza możliwości dojazdu właściciela działki nr [...] do jego działki. Decyzją [...] czerwca 2006 r., Zarząd Dróg wyraził zgodę na lokalizację zjazdu indywidualnego do działki nr [...] w S. w celu jej obsługi komunikacyjnej. Warunkiem uzyskania uzgodnienia jest przedłożenie przez inwestora, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlano-wykonawczego wykonanego w oparciu o rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz.430) przez projektanta posiadającego uprawnienia do projektowania w zakresie budowy dróg z zachowaniem. Skorzystanie z tej zgody uzależniono od przedłożenia stosownych projektów. Odwołanie od tej decyzji wniósł K. K.. W zaskarżonej decyzji nie ujęto zastrzeżenia zapisanego w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] o konieczności uzgodnienia przez inwestora projektu budowlano- wykonawczego zjazdu do działki nr [...] wraz z rozwiązaniem zabezpieczenia zjazdu do działki nr [...] po rozebraniu starego zjazdu. W decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. zapewnia się obsługę komunikacyjną projektowanej zabudowy działki nr [...], kosztem ograniczenia dojazdu do działki nr [...], będącego własności odwołującego się, a nawet całkowitego pozbawienia go takiego dostępu do jego działki. Część zjazdu, jaka pozostałaby po ewentualnym rozebraniu części dotychczasowego zjazdu, byłaby zbyt wąska, aby przejechać po niej maszynami rolniczymi. Pozostanie jedynie przejście dla pieszych, a nie będzie żadnej możliwości dojazdu do działki nr 865/2. Zmianom w dojeździe do działki nr [...], powinno towarzyszyć stosowne poszerzenia zjazdu do działki nr [...], poprzez przeniesienie przez Inwestora części rozebranego przejazdu na drugą stronę przejazdu, co spowoduje poszerzenie przejazdu do działki nr [...]. Przekazując odwołanie, Zarząd Dróg wyraził opinię, że zabezpieczeniem istniejącego zjazdu do działki nr [...] byłoby wykonanie murku czołowego na wlocię do przepustu pod zjazdem do tej działki, a nie — poszerzenie istniejącego zjazdu do działki nr [...], jak domaga się K. K. Decyzją z dnia 28 sierpnia 2006 r., nr [...], działając na podstawie art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych [jedn.tekst Dz. U. z 2004, nr 204, poz.2086 ze zm.] oraz art. 138 § 1 pkt. 1 Kp.a, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Zgodnie z art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji - zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa wyżej, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem, iż decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne, a w zezwoleniu na przebudowę zjazdu - jego parametry techniczne, a także zamieszcza się, w przypadku obu zezwoleń, pouczenie o obowiązku: (1) uzyskania przed rozpoczęciem prac budowlanych pozwolenia na budowę, a w przypadku przebudowy zjazdu dokonania zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych oraz uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym; (2) uzgodnienia z zarządcą drogi, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, projektu budowlanego zjazdu. Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż decyzja wydana przez organ i instancji zawiera wszelkie elementy zawarte w wyżej cytowanym przepisie. Odwołujący się wskazuje na konieczność zapewnienia zabezpieczenia zjazdu do działki nr 865/2 po rozebraniu starego zjazdu, co jednak nie może być przedmiotem rozpatrywania w przedmiotowej sprawie, ze względu na inny przedmiot rozpoznania. W skardze z dnia [...] października 2006 r. oraz w dodatkowym piśmie z dnia [...] listopada 2006 r., K. K. podtrzymał swe zarzuty i zażądał uchylenia decyzji obu instancji. Skarżącemu nie przeszkadzają plany urządzenia przez sąsiada J. K. nowego odrębnego zjazdu do swojej działki nr [...]. Skarżący K. K. koncentruje się na efekcie ewentualnego wykonania zaskarżonej decyzji, tj. na utracie dostępu do drogi Publicznej ze swej działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu niewyjaśnienia przez organ II instancji wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a przede wszystkim — nieustosunkowanie się do zgromadzonego materiału i zarzutów skargi. Stanowisko skargi zostało skwitowane przez organ odwoławczy jednym, nieumotywowanym zdaniem: zapewnienie dojazdu do działki nr [...] po rozebraniu starego zjazdu wykracza poza przedmiot postępowania administracyjnego zakończonego decyzją SKO z dnia 28 sierpnia 2006 r. Sąd uznał takie stanowisko organu odwoławczego za nietrafne, co po części potwierdziły już organy administracyjne kierując do K. K. decyzje w sprawie i rozpatrując jego odwołanie. Gdyby jego interesy prawne nie dawały mu legitymacji strony, to niedopuszczalne byłoby merytoryczne rozpatrzenie odwołania, lecz należałoby postępowanie odwoławcze umorzyć. Organy administracyjne starają się wykazać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja I instancji dotyczy wyłącznie aspektów technicznych z całkowitym pominięcie przeznaczenia zjazdu. Powołują się w tym zakresie na art.29 ustawy o drogach publicznych. Ten techniczny aspekt sprawy nie ulega wątpliwości skoro zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (art.29 ust.4 ustawy o drogach publicznych). Sąd podkreśla jednak, że w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie zapadły decyzje w sprawie warunków technicznych zjazdu, lecz w sprawie zezwolenia przez zarządcę drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu (art.29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). "W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne" (art.29 ust.3 zd.2 ustawy). Nie może więc budzić wątpliwości, że użyty w ostatnim z powołanych przepisów spójnik "i" oznacza koniunkcję, wyznaczając obowiązek określenia zarówno miejsca lokalizacji zjazdu, jak i jego parametrów technicznych. W tej sprawie niekompletność decyzji, brak objęcia rozstrzygnięciem wszystkich aspektów sprawy ma zasadnicze znaczenie, skoro dla skarżącego K. K. właśnie lokalizacja nowego zjazdu rodzi konsekwencje w postaci pozbawienia go (jak twierdzi) dostępu do drogi powiatowej. Sąd ograniczył się do uchylenia tylko decyzji II instancji, gdyż to zagadnienie zostało wyłączone z zakresu postępowania odwoławczego z powodu błędnego stanowiska organu II instancji. Dlatego w pierwszej kolejności należało zobowiązać organ odwoławczy do ustosunkowania się do zarzutów strony w tym zakresie. Mając to na uwadze Sąd orzekł w tym zakresie jak w sentencji na podstawie art.1454 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. Naruszenie prawa materialnego polega na niezgodności zaskarżonej decyzji z art.29 ust.3 zd.2 ustawy o drogach publicznych poprzez nie przeanalizowaniu wszystkich istotnych przesłanek lokalizacji i stwierdzeniu że ten aspekt lokalizacji i szerokości zjazdu, który jest istotny dla skarżącego K. K. pozostaje nierozpoznany z powodu (jak błędnie przyjął organ administracyjny) wykraczanie tego pytania poza granice przedmiotowe postępowania administracyjnego. Treść zaskarżonej decyzji negatywnie kontrastuje z materiałem dowodowym w sprawie i z argumentacją odwołania. K. K. wyraźnie zarzucił organowi I instancji, że pominął zastrzeżenie zapisane w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] o konieczności uzgodnienia przez inwestora projektu budowlano- wykonawczego zjazdu do działki nr [...] wraz z rozwiązaniem zabezpieczenia zjazdu do działki nr [...] po rozebraniu starego zjazdu. W sprawie zostały wydane dwa przeciwstawne postanowienia z dnia [...] czerwca 2006 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2006 r. Odzwierciedlały one rozbieżne żądania i interesy właścicieli sąsiadujących ze sobą działek, korzystających z tego samego zjazdu, tj. K. K. i J. K. To przesądza o tym że przedmiotem postępowania nie było tylko żądanie J. K., ale w równym stopniu również —całkowicie przeciwne żądanie K. K. Organy administracje, nie zajęły stanowiska w sprawie tej rozbieżności, sposobu jej zlikwidowania; a wręcz przeciwnie — pominęły milczeniem tą rozbieżność. Tymczasem właśnie ta rozbieżność interesów prawnych powinna była skupić na sobie uwagę i rozstrzygnięcia organów administracyjnych, łącznie z konfrontacją stron w czasie rozprawy, umożliwiającą pełne zestawienie argumentów i pełne załatwienie sprawy, (art.89 K.p.a.). Organy wydały zezwolenie na rozbiórkę połowy zjazdu bez rozpatrzenia zarzutu, że zjazd przestanie być przydatny dla przejazdów przez skarżącego z jego działki do drogi publicznej. Tymczasem niedopuszczalne jest takie załatwienie sprawy, które pozbawia stronę dostępu do drogi publicznej. Należało więc stwierdzić brak materiału dowodowego wystarczającego dla załatwienia sprawy (art.7 i 77 K.p.a.), zaniechanie przez organy administracyjne próby rozwiązania konfliktu interesów i postulatów stron (art.89 i nast. K.p.a.), niewypowiedzenie się w decyzji na temat istotnej części przedmiotu sprawy i nie-ustosunkowanie się do zgromadzonego materiału i zarzutów strony (art.107 § 3 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze należało orzec jak w sentencji, na podstawie art.145 § 1 pkt 91 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270, zm.: Dz.U. 2004, nr 162, póz. 1692 oraz 2005, nr 94, poz.788 i nr 169, póz. 1417 i nr 250, póz. 2118 oraz 2006, nr 38, póz. 268 i nr 208, póz. 1536). O kosztach orzeczono na podstawie art.200 P.p.s.a.