III SA/Kr 1290/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2021 r. sprzeciwu K. M. i S. M. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 10 sierpnia 2021 r., znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję. II. zasądza na rzecz skarżących K. M. i S. M. od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego kwotę 614 (słownie: sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 sierpnia 2021 r., znak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty z dnia [...] 2021 r., znak [...] orzekającą o ujawnieniu w jednostce rejestrowej [...] obręb Ł Gmina J w ramach aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków K. i S. małżonków M. jako współwładających na zasadach samoistnego posiadania udziałem 85/1000 części w miejsce ujawnionego współwładającego J. T. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. z 2021 r., poz. 735, dalej: "k.p.a.") oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm.). W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał, że organ I instancji wadliwie ustalił krąg stron postępowania, ponieważ skierował decyzję do osób nieujawnionych w jednostce rejestrowej [...], w szczególności do A. B. oraz M. T., którzy są jedynie potencjalnymi spadkobiercami po zmarłym J. T. Organ II instancji stwierdził ponadto, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie z naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz art. 77 §1 k.p.a. Starosta ograniczył się do ponownego przesłuchania stron i świadków na okoliczność władania przez skarżących przedmiotową nieruchomością, a dowody te, w ocenie organu odwoławczego, nie są wystarczające do określenia zakresu władania oraz jego charakteru, nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy ujawnienia podmiotów w ewidencji gruntów i budynków jako władających. W ocenie organu II instancji materiał dowodowy sprawy powinien zostać uzupełniony w możliwie szerokim zakresie, a organ powinien rozważyć przeprowadzenie rozprawy administracyjnej – oględzin w terenie z udziałem stron postępowania, taki środek dowodowy pozwoli określić zakres władania wskazywany przez strony, wyjaśnić czy objawia się on jedynie poprzez opłacanie podatków od nieruchomości, poprzez korzystanie z pożytków, czy ma też inny charakter. Organ powinien prawidłowo ustalić krąg stron postępowania, dopiero wówczas możliwe będzie wydanie właściwego orzeczenia w sprawie. W sprzeciwie od decyzji skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucili: - naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez wadliwe uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy odwołanie zostało wniesione przez A. B., która nie jest stroną przedmiotowego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., na co wskazuje sam organ w swojej argumentacji, co powinno skutkować wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego, - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem rozstrzygnięcie organu I instancji w przedmiocie ujawnienia w jednostce rejestrowej [...] obręb Ł, w ramach aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków K. i S. M. jako współwładających na zasadach samoistnego posiadania udziałem 85/1000 części w miejsce ujawnionego J. T. było prawidłowe, poparte zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone, a sama konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, kontrola decyzji kasacyjnej sprowadza się do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. są spełnione – natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., są następujące: 1) decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te powinny być spełnione kumulatywnie, ale także powinien istnieć funkcjonalny i merytoryczny związek przesłanki pierwszej (naruszenie przepisów postępowania zaskarżoną decyzją) i przesłanki drugiej (konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie). Związki te polegają na tym, że nie jest wystarczające stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję, lecz konieczne jest wykazanie, że naruszenia te dotyczyły przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające oraz, że miały wpływ na niewyjaśnienie sprawy w zakresie określonym w drugiej przesłance (por. A. Wróbel, [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2021). Na wstępie należy wskazać, że warunkiem istnienia kompetencji organu II instancji do wydania rozstrzygnięcia w sprawie jest wniesienie przez stronę odwołania od decyzji organu I instancji. Tymczasem, w niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione przez A. B., która jak wskazał organ w zaskarżonej decyzji jako osoba nieujawniona w jednostce rejestrowej [...], nie powinna być stroną postępowania. Zasadnie organ wyjaśnił, że status strony nie wynika z uznania danego podmiotu za stronę przez organ administracji publicznej, lecz z istnienia interesu prawnego, który uzasadnia legitymację danego podmiotu do bycia stroną postępowania. W rezultacie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, rozpoznając odwołanie powinien w pierwszej kolejności zbadać czy pochodzi ono od strony postępowania. W doktrynie słusznie wskazuje się, że gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest je rozpoznać. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.07.1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4, poz. 119, podzielono ten pogląd i przyjęto, że: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (por. także wyrok NSA w Warszawie z 10.03.1986 r., III SA 1377/86, ONSA 1989/1, cyt. za A. Wróbel, [w:] Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2021, red. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel). W rezultacie, możliwość wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wymagała w pierwszej kolejności ustalenia czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania. Wskazać należy, ze uchylenie decyzji na podstawie art. 138 §2 k.p.a. i przekazanie do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Organ II instancji powinien wskazać jakiego rodzaju naruszenia miały miejsce przy wydawaniu decyzji, a także wskazać jaki miały wpływ na niewyjaśnienie sprawy w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia. Tymczasem, w zaskarżonej decyzji organ II instancji jedynie lakonicznie wskazał, że organ ograniczył się w postępowaniu dowodowym do przesłuchania stron, świadków, jednakże w ocenie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, postępowanie to nie było wystarczające. Organ nie wskazał jakie w jego ocenie okoliczności nie zostały ustalone przez Starostę. Co więcej, z treści decyzji Starosty wynika, że podstawę ustaleń w sprawie stanowiły również dowody z dokumentów. Organ posłużył się ogólnikami do wykazania, że ustalenia przyjęte w decyzji organu I instancji są niepełne. Podniósł bowiem, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego umożliwi wyjaśnienie czy władanie przez skarżących manifestuje się tylko poprzez opłacanie podatków od nieruchomości, czy korzystanie z pożytków, czy też ma inny charakter. Organ nie wskazał jednak jakie okoliczności powinien ustalić Starosta przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czyli jakich ustaleń zabrakło w decyzji organu I instancji i dlaczego dają one podstawę do stwierdzenia, że sprawa nie została wyjaśniona w zakresie koniecznym do rozstrzygnięcia. W rezultacie w ocenie Sądu organ nie wykazał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a., ani w czym się owo naruszenie przejawiło i dlaczego spowodowało, że organ I instancji nie wyjaśnił istoty sprawy. Sąd podziela przyjmowany w orzecznictwie pogląd, że organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania. Przed wydaniem decyzji organ powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uchylać się od tego obowiązku, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy może więc wydać decyzję kasacyjną, jeśli wydanie prawidłowej decyzji nie jest możliwe bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych (por. wyrok WSA w Opolu z 5.06.2014 r., II SA/Op 128/14 CBOSA; CBOSA). W zaskarżonej decyzji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w ogóle nie rozważył zastosowania art. 136 k.p.a., w tym w szczególności możliwości zlecenia przeprowadzenia określonych czynności organowi I instancji. Podkreślić należy, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał na jeden dowód, który w ocenie organu powinien zostać przeprowadzony, tj. oględziny w terenie z udziałem stron postępowania. Zasadnym zatem byłoby rozważenie czy organ może ten dowód przeprowadzić samodzielnie, ewentualnie czy możliwie jest zlecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji. Wskazać należy bowiem, że braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. poprzedzone być powinno wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o przepis art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające (por. wyrok NSA z 15.12.2020 r., II OSK 2986/20, CBOSA). Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji oceni czy odwołanie zostało złożone przez stronę postępowania, rozważy możliwość zastosowania art. 136 k.p.a. oraz wyda rozstrzygniecie zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.