III SA/Kr 1292/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący S WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie S WSA Elżbieta Czarny - Drożdżejko S WSA Ewa Michna (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia skargę oddala. Decyzją z dnia [...] 2021 r., znak: [...] Wójt Gminy odmówił M. K. (dalej: skarżący) prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością opieki nad matką A. K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, (Dz.U. z 2018 r., poz. 2220, dalej: u.ś.r.). Organ ustalił bowiem, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem Lekarza Orzecznika ZUS, z dnia 6 marca 2020 r., zaliczającym ją do osób trwale niezdolnych do samodzielnej egzystencji, co jest równoznaczne ze znacznym stopniem niepełnosprawności, zaś daty powstania niepełnosprawności nie da się ustalić. Organ ustalił, że niepełnosprawność matki skarżącego powstała po 25 roku życia. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji przez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b u.ś.r., tj. bez skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., K 38/13, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto skarżącego zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art.7 w zw. z art. 80 k.p.a. przez nie wyjaśnieni wszystkich istotnych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 8 lipca 2021 r., [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium uznało za nieprawidłowe stanowisko organu I instancji, odnośnie braku spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1 b u.ś.r. Kolegium powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazało że w związku wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego K 38/13, w obecnej sytuacji prawnej, nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznanie prawa doświadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., co do której orzeczono niekonstytucyjność. Kolegium wskazało, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązująca i są ostatecznie. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu, nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jest sprzeczne z zasadami państwa prawa. Dalej Kolegium stwierdziło, że ustalony stan faktyczny nie dawał podstaw do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Organ ustalił, że matka skarżącego mieszka w tym samym budynku, co rodzina skarżącego. Matka skarżącego była całkowicie niezdolna do samodzielnej egzystencji, co oznaczało w świetle ustawy, że była osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym. Organ ustalił też, że skarżący sprawował stałą i bezpośrednią opiekę nad matką od 16 października 2020 r., w którym zrezygnował z zatrudnienia oraz, że był zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Opieka ta polegała m.in. na przygotowywaniu i podawaniu posiłków, paleniu w piecu, podawaniu leków, dowożeniu na wizyty lekarskie i realizacji recept, jak również utrzymywaniu pomieszczeń w czystości, pomocy w utrzymywaniu codziennej higieny osobistej. Matka skarżącego ze względu na znaczny niedosłuch i słaby wzrok jest zdana na pomoc opiekuna w utrzymywaniu kontaktu ze światem zewnętrznym. Organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego skarżący podał, zakres sprawowanej przez niego opieki nad matką uniemożliwia mu podejmowanie pracy nawet w niepełnym wymiarze czasu oraz, że stan zdrowia matki ulega szybkiemu pogorszeniu. Natomiast jego rodzeństwo nie jest w stanie mu pomóc w opiece, ani też zapewnić opiekę matce z uwagi na wykonywanie pracy zarobkowej oraz inne miejsce zamieszkania. Kolegium podkreśliło, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie dochodu i ubezpieczenia społecznego osobie, która sama nie może sobie tego zapewnić, gdyż musi sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną w takim stopniu, który uniemożliwia jej zadbanie o własne potrzeby. Zdaniem Kolegium, z normy art. 17 ust. 1 ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem Kolegium z akt sprawy nie wynika aby niepełnosprawna A. K. była osobą obłożnie chorą - leżącą i w związku z tym wymagała całodobowej, permanentnej opieki i nadzoru ze strony opiekuna. W ocenie Kolegium, spośród czynności wymienionych przez skarżącą, do czynności typowo opiekuńczych niewątpliwie można zaliczyć pomoc ojcu w utrzymaniu higieny ciała, natomiast takie czynności jak: podanie leków, przygotowanie posiłków, utrzymywanie kontaktu z placówkami służby zdrowia, towarzyszenie podczas wizyt, pranie, sprzątanie, robienie zakupów, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego. W ocenie Kolegium są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo, czy też prowadzą gospodarstwo rolne i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Tym samym, w ocenie Kolegium, wykazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawną matką, będącą osobą kontaktową, jest do pogodzenia z jednoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie Kolegium, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można było przyjąć, że opieka skarżącego sprawowana jest w sposób stały i nieprzerwany, a tym samym uznać należy, że nie wyczerpuje zakresu opieki wymaganej dla świadczenia pielęgnacyjnego, która winna być trwała. Kolegium podało też, że obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego ojca ciąży w takim samym stopniu na wszystkich jej dzieciach, a wykonywanie pracy zawodowej, nie zwalnia tych osób z jego spełnienia. W skardze wniesionej na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, pełnomocniczka skarżącego domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącego nie wypełnia dyspozycji ww. przepisu, podczas gdy zgodnie z jego prawidłową wykładnią, osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej, co nie wpływa na uprawnienie opiekuna do świadczenia pielęgnacyjnego; 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. oparcie rozstrzygnięcia na nieuzasadnionym twierdzeniu, że zakres sprawowanej opieki nie uzasadnia ustalenia prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego pomimo, że z niekwestionowanego przez organ materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że opieka jest sprawowana przez skarżącego nieustanie a jej zakres jest szeroki - co w konsekwencji skutkowało wydaniem decyzji sprzecznej z słusznym interesem skarżącego. W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując zajęte w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje Skarga nie była zasadna ponieważ wbrew przeświadczeniu skarżącego sam fakt niepełnosprawności jego matki nie uzasadniał przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Spór dotyczył wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem Sądu słusznie organy podkreślały, że opis sprawowanych czynności opiekuńczych nie uzasadnia przyjęcia, że niezbędna jest stała opieka nad matką i z tego powodu skarżący zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Akta sprawy, zgromadzony materiał dowodowy, a także twierdzenia skargi sprowadzające się jedynie do cytatów z orzecznictwa, nie uzasadniają przyjęcia przez Sąd, że organy dokonały błędnej interpretacji ww. art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a także błędnie oceniły materiał dowodowy. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje pojęcia "opieki", ale z wymienionego w tym przepisie warunku zaistnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem opieki należy wywieść wniosek, że opieka ta ma charakter stały, codzienny i wykonywana jest przez znaczną część doby przez co uniemożliwia podjęcie/kontynuowanie pracy, choćby w niepełnym wymiarze godzin. Faktem jest, że od momentu opublikowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 w Dzienniku Urzędowym (Dz. U. poz. 1443), nie została skutecznie przeprowadzona żadna nowelizacja, która w sposób jasny określiłaby warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji oczekiwania na działania ustawodawcy sądy ukształtowały orzecznictwo, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny (a tak zdaje się rozumieć tę zasadę skarżący), lecz do tych osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu (por. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 226/21). Co więcej, sądy administracyjne (por. wyrok NSA z 12 października 2021 r. I OSK 491/21) podkreślają, że wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego bez wątpienia miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z 15 listopada 2006 r., P 23/05, jak i w wyrokach z 18 lipca 2008 r., P 27/07 oraz z 22 lipca 2008 r., P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego warunku obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę a podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Przez odesłanie do przepisów ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych jednoznacznie wskazują krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w uchwale z 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13 treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Innymi słowy, właśnie z uwagi na finansowanie ze środków publicznych kwoty świadczenia pielęgnacyjnego, organy są uprawnione do weryfikacji na ile rezygnacja z zatrudnienia lub jego niepodejmowanie są związane z faktem braku realnej możliwości sprawowania opieki (poprzez faktyczne czynności opiekuńcze lub ich finansowanie) przez najbliższych członków rodziny, na których ciąży obowiązek alimentacyjny. Dodatkowo, organy mogą weryfikować, czy stan zdrowia podopiecznych jest tego rodzaju, że nie jest po prostu możliwe pozostawienie osoby niepełnosprawnej bez opieki (np. konieczność asystowania w czynnościach fizjologicznych; schorzenia zagrażające bezpieczeństwu osoby niepełnosprawnej itp.). W ocenie Sądu organ II instancji prawidłowo zinterpretował art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, uznając, że w ustalonym stanie faktycznym nie wystąpił związek między rezygnacją lub niepodejmowaniem pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. W ocenie Sądu skarżący nie uprawdopodobnił konieczności stałej obecności i opiekowania się niepełnosprawną matka. Sprawowana opieka miała polegać m.in. na przygotowywaniu i podawaniu posiłków, paleniu w piecu, podawaniu leków, dowożeniu na wizyty lekarskie i realizacji recept, jak również utrzymywaniu pomieszczeń w czystości, pomocy w utrzymywaniu codziennej higieny osobistej. Skarżący nie uprawdopodobnił, dlaczego jego rodzeństwo (w szczególności siostry – emerytki, zamieszkałe w tej samej miejscowości i nie posiadające orzeczonej niepełnosprawności) nie są w stanie mu pomóc w sprawowaniu opieki nad matką, chociażby w ten sposób żeby mógł podjąć pracę zarobkową. Z tych to powodów Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. Zdaniem Sądu, skarżący w istocie negował ocenę ustalonego stanu faktycznego tj. przyjęcie przez organ, że rozmiary sprawowanej opieki nad matką nie wykluczały przynajmniej częściowego zatrudnienia, a w pozostałej części, że nie była możliwa współpraca i współfinansowanie czynności opiekuńczych przez pozostałe dzieci. Skarżący oceny tej nie zakwestionował. Wobec powyższego Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.