III SA/Kr 1293/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Renata Czeluśniak Sędziowie: SWSA Ewa Michna ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 18 września 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2020 r., nr [...] orzekającą o zatrzymaniu J. G. (dalej: "skarżący") na okres trzech miesięcy od dnia 26 lipca 2020 r. do dnia 26 października 2020 r. włącznie prawa jazdy kategorii A,B, nr dokumentu [...], seria i numer druku [...], wydanego przez Starostę w dniu 8 marca 2005 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej "k.p.a."), art. 102 ust. 1 pkt 4 i ust 1c ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1268 z późn. zm., dalej: "u.k.p.") oraz art. 135 ust. 1 pkt 1a lit a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 110 z późn. zm., dalej: "u.p.d.") oraz art. 2 i 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października o samorządowych kolegiach odwoławczych (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 570) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r., nr 198, poz. 1925). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia 26 lipca 2020 r. Komenda Powiatowa Policji zwróciła się do Starosty z wnioskiem o wydanie decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, które w dniu 26 lipca 2020 r. zostało zatrzymane skarżącemu za przekroczenie dozwolonej prędkości o 61 km/h w obszarze zabudowanym. Do wniosku dołączono notatkę urzędową, w której wskazano, że dniu 26 lipca 2020 r. o godz. 05:36 w mieście B ul. W, podczas pełnienia służby statycznej z użyciem laserowego przyrządu do pomiaru prędkości TRUCAM TC 005515, zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki Audi A4, nr rej. [...], który poruszał się z prędkością 101 km/h w obszarze zabudowanym na odcinku, gdzie obowiązuje znak pionowy B-33 ograniczający prędkość do 40 km/h, przekraczając dozwoloną prędkość o 61 km/h. Pojazdem kierował skarżący. Za powyższe wykroczenie zatrzymano prawo jazdy skarżącego. Do wniosku dołączono świadectwo legalizacji ponownej przyrządu do pomiaru prędkości pojazdów w kontroli ruchu drogowego LTI 20/20 TruCam, wytwórca Laser Technology Inc. – USA, nr fabr. TC005515, rok prod.: 2017. Ze świadectwa wynika, że legalizacja jest ważna do dnia 6 sierpnia 2021 r. Decyzją z dnia [...] 2020 r. Starosta orzekł o: zatrzymaniu prawa jazdy nr [...] kategorii B (14-05-1990), A (29-10-1990), nr druku [...], wyd. w dniu 8 marca 2005 r. przez Starostę na okres trzech miesięcy, tj. od dnia 26 lipca 2020 r. do dnia 26 października 2020 r. włącznie (punkt 1), nadaniu decyzji natychmiastowej wykonalności (punkt 2) oraz wskazał, że odwołanie nie wstrzymuje wykonania decyzji (punkt 3). W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; - art. 42 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie gwarantowanej każdemu obywatelowi RP zasady domniemania niewinności; - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie przez starostę kompetencji niezawisłego sądu i stwierdzenie winy skarżącego. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 7 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw poprzez przyjęcie, że informacja Policji jest wystarczającą przesłanką zatrzymania prawa jazdy, nawet w sytuacji kiedy do pomiaru prędkości doszło na drodze, gdzie występowało oznakowanie umieszczone przez nieuprawnione osoby, w konsekwencji powodujące rozbieżne oznakowanie dotyczące obszaru zabudowanego dla przeciwnych kierunków ruchu, co Starosta w wydanej decyzji całkowicie pominął. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i zwrot zatrzymanego prawa jazdy. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że rozstrzygnięcie wydawane na podstawie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. ma charakter związany. Na skutek zawiadomienia właściwego organu o stwierdzonym naruszeniu przepisów, starosta jest zobowiązany do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Organ podniósł, że starosta nie jest uprawniony do weryfikowania przypisanego kierowcy wykroczenia pod względem merytorycznym. Nie może także prowadzić postępowania dowodowego w zakresie potwierdzenia czy weryfikacji okoliczności wskazanych w informacji, o której mowa w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw. Organ wskazał, że informacja ma charakter dokumentu urzędowego, stanowiąc dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W niniejszej sprawie, z informacji pochodzącej od Komendy Powiatowej Policji z dnia 26 lipca 2020 r. wynika, że w dniu 26 lipca 2020 r. o godz. 05:36 w B, na ulicy W podczas pomiaru prędkości został zatrzymany do kontroli drogowej pojazd marki Audi A4, nr rej. [...], kierujący pojazdem poruszał się z prędkością 101 km/h na obszarze zabudowanym, na odcinku gdzie obowiązuje znak pionowy B-33 ograniczający prędkość do 40 km/h, przekraczając tym samym dozwoloną prędkość o 61 km/h. Kierującym pojazdem był skarżący. W rezultacie, w ocenie organu Starosta zasadnie wydał decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 7 ustawy o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych ustaw, polegającą na przyjęciu, że wyłącznie informacja Policji jest właściwą przesłanką zatrzymania prawa jazdy, nawet sprzeczna z rzeczywistością, gdyż do pomiaru prędkości doszło poza obszarem zabudowanym, a więc w sytuacji braku jakiejkolwiek podstawy prawnej do zastosowania art. 135 ust. 1 pkt 1 a lit a ustawy o ruchu drogowym, a w konsekwencji wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy na okres trzech miesięcy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji, a uzasadnieniu skargi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji. Skarżący wskazał, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, że do pomiaru prędkości doszło w obszarze zabudowanym. Wskazał ponadto, że podstawa wydania decyzji w postaci informacji Policji nie zawsze musi oznaczać, że jest to wyłączny i nieweryfikowany dowód na przekroczenie przez kierującego pojazdem prędkości o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym, a rozstrzygnięcie oparte na tym dowodzie nie może być arbitralne, wydane z naruszeniem zasad konstytucyjnych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. W piśmie z dnia 29 grudnia 2020 r. skarżący ustosunkował się do odpisu na skargę, podtrzymał stanowisko prezentowane w sprawie i wniósł o przeprowadzenie dowodu z dołączonych do pisma dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie są związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego, ani procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, a zatem skarga zasługuje na oddalenie. Zgodnie z art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku, gdy kierujący pojazdem przekroczył dopuszczalną prędkość o więcej niż 50 km/h w obszarze zabudowanym. Zgodnie z art. 102 ust. 1 c u.k.p. starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy na okres 3 miesięcy, nadając jej rygor natychmiastowej wykonalności. Art. 135 ust. 1 pkt 1 a lit a u.p.r.d. stanowi, że policjant zatrzyma wydane w kraju prawo jazdy za pokwitowaniem w przypadku ujawnienia czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z prędkością przekraczającą dopuszczalną o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 541 ze zm.) do dnia wskazanego w komunikacie, który minister właściwy do spraw informatyzacji ogłasza w swoim dzienniku urzędowym oraz na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej, określającego termin wdrożenia rozwiązań technicznych umożliwiających wprowadzenie, przekazywanie, gromadzenie i udostępnianie z centralnej ewidencji kierowców danych o naruszeniach, o których mowa rozdziale 15 ustawy zmienianej w art. 5: 1) podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w art. 135 ust. 1 pkt 1 a ustawy wymienionej w art. 4 (ustawa Prawo o ruchu drogowym) lub wydał prawomocne rozstrzygnięcie za to naruszenie, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem; 2) podstawą wydania decyzji, o której mowa w art. 102 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz ust. 1 d i art. 103 ust. 1 pkt ustawy wymienionej w art. 5 (ustawa o kierujących pojazdami), jest informacja, o której mowa odpowiednio w pkt 1 lub 3; 3) organ kontroli ruchu drogowego, który stwierdził kierowanie pojazdem silnikowym w okolicznościach, o których mowa w art. 102 ust. 1 d albo art. 103 ust. 1 pkt 5 ustawy wymienionej w art. 5 (o kierujących pojazdami), niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem; 4) starosta niezwłocznie przekazuje do centralnej ewidencji kierowców informację o zaistnieniu okoliczności, o których mowa w art. 102 ust. 1 d ustawy wymienionej w art. 5; 5) starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 4; 6) w stosunku do osoby, której cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami w trybie art. 140 ust. 1 pkt 3a ustawy wymienionej w art. 4, stosuje się art. 104 ustawy wymienionej w art. 5 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Uchwałą z dnia 1 lipca 2019 r. (sygn. akt I OPS 3/18, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że podstawę wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy w trybie art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw może stanowić wyłącznie informacja o ujawnieniu czynu polegającego na kierowaniu pojazdem z przekroczeniem dopuszczalnej prędkości o więcej niż 50 km/h na obszarze zabudowanym (punkt 1). W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że zatrzymanie prawa jazdy w oparciu o art. 102 ust. 1 pkt 4 u.k.p. jest sankcją administracyjną o charakterze prewencyjnym. Wyjaśnił, że zatrzymanie prawa jazdy, w przypadku naruszenia zakazu administracyjnego ograniczającego prędkość poruszania się pojazdem mechanicznym na obszarze zabudowanym, realizuje cel prewencyjno-ochronny i zabezpieczający. Powołana uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego jest tzw. uchwałą abstrakcyjną podjętą na podstawie art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uchwały abstrakcyjne podejmowane są w celu wyjaśnienia przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ich przedmiotem są więc wątpliwości prawne, które nie mają bezpośredniego związku z postępowaniem toczącym się w indywidualnej sprawie sądowoadministracyjnej (por. A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie II, Zakamycze 2006, str. 48). Uchwały abstrakcyjne posiadają w innych sprawach sądowoadministracyjnych moc wiążącą, na co wskazuje art. 268 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Ogólna moc wiążąca uchwały powoduje, że wiąże ona sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis (por. A. Skoczylas "Działalność uchwałodawcza Naczelnego Sądu Administracyjnego" C. H. Beck Warszawa 2004, s. 221 i nast.). Powołana uchwała wiąże zatem Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę, a nadto Sąd podziela poglądy w niej wyrażone i przyjmuje za własne. Należy wskazać, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie ma podstaw do prowadzenia własnych ustaleń, ale opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji o zatrzymaniu prawa jazdy na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 1 a lit a p.r.d. Informacja ta jest bowiem dokumentem urzędowym i ten jej walor jest weryfikowany w trybie postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 13 października 2020 r., I OSK 2860/18, CBOSA). Zgodnie natomiast z art. 76 § 1 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania, stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W ocenie Sądu istotą sankcji administracyjnej zatrzymania prawa jazdy, w jej kształcie wynikającym z ww. przepisów, jest zapewnienie skutecznej realizacji celu prewencyjno - ochronnego i zabezpieczającego dla zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a przez to przyczynienie się do ochrony życia i zdrowia jego uczestników. Podkreślić należy, że posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami nie jest prawem podstawowym o konstytucyjnym umocowaniu (por. wyrok NSA z 24 sierpnia 2020 r., I OSK 2422/19, CBOSA). Postepowanie prowadzone przez organy administracyjne w sprawie zatrzymania prawa jazdy jest ponadto niezależne od postępowania w sprawie o wykroczenia, w ramach tego postępowania organ nie orzeka o winie, w ogóle jej nie bada, a nadto rozstrzygnięcie wydane w tym trybie w żaden sposób nie obala domniemania niewinności, ponieważ dotyczy ono wyłącznie sankcji o charakterze administracyjnym. Z tej przyczyny za niezasadne Sąd uznał zarzuty skarżącego dotyczące naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji poprzez przejęcie przez starostę kompetencji niezawisłego sądu i stwierdzenie winy skarżącego. Skarżący zakwestionował w skardze ustalenia organu, że do pomiaru prędkości doszło w obszarze zabudowanym. Wskazać należy, że organ wydający decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy nie prowadzi własnych ustaleń dotyczących faktu przekroczenia prędkości, nie kontroluje urządzeń pomiarowych, jak również nie prowadzi ustaleń odnośnie osoby kierującej pojazdem, ale z woli ustawodawcy opiera swoje rozstrzygnięcie na przekazanej mu informacji przez podmiot, który ujawnił popełnienie naruszenia, o którym mowa w 135 ust. 1 pkt 1a p.r.d. Podmiot, który ujawnił popełnienie wymienionego naruszenia, niezwłocznie powiadamia o tym starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kierującego pojazdem, a uzyskanie takiej informacji obliguje starostę do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Sąd zwraca ponadto uwagę, że zgodnie z art. 2 pkt 15 p.r.d. obszarem zabudowanym jest obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi. W rezultacie, dla oceny czy doszło do poruszania się po obszarze zabudowanym znaczenie miało istnienie znaku oznaczającego obszar zabudowany (D-42). Sąd wskazuje, że zgodnie z załącznikiem 1 do rozporządzenia z 3 lipca 2003 r. Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2310), znak D-42 "obszar zabudowany" stosowany jest w celu wskazania kierującym pojazdami, że wjeżdżają w obszar zabudowany (§ 58 rozporządzenia). Umieszcza się go po prawej stronie drogi wjazdowej do miejscowości, w miejscu ustalonym, jako granica obszaru zabudowanego. Powstaje więc domniemanie, wiążące organy administracji publicznej, że za tym znakiem znajduje się teren zabudowany. Wzruszenie tego domniemania wymaga usunięcia znaku drogowego przez zarządcę drogi, a nie interpretacji zasadności jego ustawienia dokonywanej przez stronę lub organ (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1817/20). Przy czym, dla oceny przesłanek zatrzymania prawa jazdy, istotne znaczenie ma stan istniejący w chwili zatrzymania. Skarżący przyznaje, że w dniu kierowania przez niego pojazdem taki znak był ustawiony po prawej stronie drogi (m. in. treść skargi k. 2, pismo skarżącego k. 19), a zatem skarżący zobowiązany był się do niego zastosować. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 p.r.d. uczestnik ruchu i inna osoba znajdująca się na drodze są obowiązani stosować się do poleceń i sygnałów dawanych przez osoby kierujące ruchem lub uprawnione do jego kontroli, sygnałów świetlnych oraz znaków drogowych, nawet wówczas, gdy z przepisów ustawy wynika inny sposób zachowania niż nakazany przez te osoby, sygnały świetlne lub znaki drogowe. Zgodnie z art. 106 p.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Sąd nie przeprowadził dowodu z załączonych do pisma skarżącego dokumentów, ponieważ w ocenie Sądu istota uzupełniającego postępowania dowodowego polega na jego przeprowadzeniu w sytuacji, gdy brak dowodu z dokumentu uniemożliwia lub znacznie utrudnia przeprowadzenie oceny zgodności z prawem stanu faktycznego ustalonego przez organ. W realiach niniejszej sprawy, organ orzekał w oparciu o dokument urzędowy w postaci notatki policyjnej, nie mogąc prowadzić innego postępowania dowodowego w tym zakresie, a zatem brak jest podstaw do prowadzenia takiego postępowania przed Sądem. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a Sąd orzekł jak w sentencji.