III SA/Kr 1293/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kisielowska (spr.) Sędziowie WSA Ewa Michna WSA Maria Zawadzka Protokolant Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2026 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 30 lipca 2025 r. nr KI.411.136.2025 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały nr XXXIII/673/25 Rady Miasta Krakowa z dnia 2 lipca 2025 r. zmieniającej uchwałę nr CVIII/2934/23 w sprawie zasad udzielania i rozliczania dotacji celowej na zadania służące ochronie zasobów wodnych w ramach krakowskiej mikroretencji wód opadowych i roztopowych I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części od słów: " § 1 pkt 7 lit. c w zakresie sformułowania § 27 ust. 6 o treści ..." do słów: "Załącznika nr 5 w zakresie pkt 3, ppkt 5 w zakresie sformułowań o treści "(zgodnie z § 4 ust. 3 i ust. 4 umowy)" i pkt 5 tiret 3 "wskazanym w § 2 ust. 1 umowy dotacyjnej, stanowiącej załącznik nr 3 do uchwały,"; II. w pozostałym zakresie oddala skargę; III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Uchwałą nr KI.411.136.2025 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 30 lipca 2025 r. (dalej: "akt nadzoru") podjętą na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm., dalej: "u.s.g.") i art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2025 r. poz. 7) Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie orzekło o stwierdzeniu nieważności uchwały nr XXXIII/673/25 Rady Miasta Krakowa z dnia 2 lipca 2025 r. zmieniającej uchwałę nr CVIII/2934/23 w sprawie zasad udzielania i rozliczania dotacji celowej na zadania służące ochronie zasobów wodnych w ramach krakowskiej mikroretencji wód opadowych i roztopowych w części dotyczącej postanowień: - § 1 pkt 4 w zakresie sformułowania § 13 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret 7 o treści "i przejęcie odpowiedzialności finansowej za skutki naruszenia warunków umowy lub warunków trwałości zadania w przypadku rozwiązania/ wygaśnięcia stosunku zobowiązaniowego przed upływem 5 lat od daty końcowej realizacji zadania (wg wzoru określonego załącznikiem nr 6)" i Załącznika Nr 6 w zakresie sformułowania o treści "Niniejszym oświadczam i potwierdzam, że przejmuję odpowiedzialność finansową za skutki naruszenia warunków umowy dotacyjnej lub warunków trwałości zadania względem Gminy Miejskiej Kraków w przypadku rozwiązania/wygaśnięcia stosunku zobowiązaniowego zawartego z Panem/Panią .......................................... przed upływem 5 lat od daty końcowej realizacji zadania).", - § 1 pkt 7 lit. c) w zakresie sformułowania § 27 ust. 6 o treści "Zapłata powinna nastąpić w terminie wskazanym w § 2 ust. 1 umowy dotacyjnej, której wzór stanowi załącznik nr 3 do uchwały (termin realizacji zadania).", - Załącznika Nr 1 w zakresie pkt VIII, ppkt 26 w zakresie sformułowania o treści "i w § 2 ust. 1 umowy," - Załącznika Nr 1 w zakresie pkt VIII, ppkt 27 ppkt 1) w zakresie sformułowania o treści "i w § 2 ust. 1 umowy", - Załącznika Nr 1 w zakresie pkt VIII, ppkt 27 ppkt 3) w zakresie sformułowania treści "postanowieniem § 1 umowy i", - Załącznika Nr 1 w zakresie pkt VIII, ppkt 27 ppkt 5) w zakresie sformułowań o treści "wskazanym w § 2 ust. 1 umowy dotacyjnej stanowiącej załącznik nr 3 do uchwały,", i "Faktura/rachunek powinna/powinien zostać opłacona/y w terminie wskazanym w § 2 ust. 1 (termin realizacji zadania). ", - Załącznika Nr 2 w zakresie pkt IX, ppkt 36 w zakresie sformułowania o treści" i w § 2 ust. 1 umowy", - Załącznika Nr 2 w zakresie pkt IX, ppkt 37 ppkt 1) w zakresie sformułowania o treści "i w § 2 ust. 1 umowy", - Załącznika Nr 2 w zakresie pkt IX, ppkt 37 ppkt 3) w zakresie sformułowania o treści "z zapisem § 1 umowy i", - Załącznika Nr 2 w zakresie pkt IX, ppkt 37 ppkt 5) w zakresie sformułowania o treści "wskazanym w § 2 ust. 1 umowy dotacyjnej stanowiącej załącznik nr 3 do uchwały," i "Faktura/rachunek powinna/powinien zostać opłacona/y w terminie wskazanym w § 2 ust. 1 (termin realizacji zadania).", - Załącznika Nr 3, - Załącznika Nr 4 w zakresie pkt III, ppkt 5 w zakresie sformułowań o treści "(zgodnie z § 4 ust. 3 i ust. 4 umowy)" i pkt 5 tiret 3 "wskazanym w § 2 ust. 1 umowy dotacyjnej, stanowiącej załącznik nr 3 do uchwały,", - Załącznika Nr 5 w zakresie pkt III, ppkt 5 w zakresie sformułowań o treści "(zgodnie z § 4 ust. 3 i ust. 4 umowy)" i pkt 5 tiret 3 "wskazanym w § 2 ust. 1 umowy dotacyjnej, stanowiącej załącznik nr 3 do uchwały,". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO wskazało, że z przepisów art. 403 ust. 5 i ust. 5a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 647, dalej: "p.o.ś.") nie wynikają dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego kompetencje do ustalania postanowień (wzorów) umów zawieranych z podmiotami otrzymującymi dotacje. Udzielenie dotacji - na podstawie podjętej przez organ stanowiący uchwały oraz zawarcie umowy na realizację zadania związane jest ze sferą wykonania budżetu jednostek samorządu terytorialnego przez organ wykonawczy i należy do jego wyłącznej kompetencji. Wskazane przepisy nie stanowią materialnoprawnej podstawy określenia elementów umowy, czy też wzoru umowy o udzielenie dotacji w akcie prawa miejscowego. Kolegium RIO podniosło, że obowiązki związane z zawarciem umowy w sprawie dotacji zostały sprecyzowane w sposób wyraźny w art. 403 ust. 6 p.o.ś. Ze względu na brak wymienienia kwestii związanych z zawarciem umowy w art. 403 ust. 5 p.o.ś. oraz ich uregulowanie w ustępie następującym po nim, należy stwierdzić, że organowi stanowiącemu nie została przyznana kompetencja do ustanowienia wzoru umowy na realizację zadań z zakresu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Organ nadzoru wskazał, że do umów o dotacje celowe zastosowanie ma art. 250 ustawy z dnia 29 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1483, dalej: "u.f.p."), zgodnie z którym zarząd jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę. Eliminacja wzoru umowy, który stanowi załącznik Nr 3 do uchwały Nr XXXIII/673/25 czyni bezprzedmiotowymi przywołane w sentencji niniejszej uchwały zapisy dotyczące umowy, dlatego też Kolegium Izby postanowiło o stwierdzeniu nieważności postanowień odwołujących się do wzoru umowy w zakresie przywołanym w sentencji rozstrzygnięcia nadzorczego. Kolegium RIO zauważyło, że przyjęcie przez właściciela lub współwłaściciela odpowiedzialności finansowej, w przypadku eliminacji Załącznika nr 3 do uchwały tj. wzoru umowy, powoduje iż powyższy zapis narusza zasadę określoności prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Rada Miasta Krakowa nie sprecyzowała również w badanej uchwale odpowiedzialności finansowej właściciela. Zdaniem Kolegium RIO stanowi to naruszenie zasad określoności prawa. Podniosło, że wymóg określoności regulacji prawnej znajduje swą konstytucyjną podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Odnosi się on do wszelkich regulacji (pośrednio czy bezpośrednio) kształtujących pozycję prawną obywatela. Zasada określoności prawa jest bowiem jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. Stanowi ona także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, wynikający z art. 2 Konstytucji RP. Nakaz określoności przepisów prawnych powinien być rozumiany jako wymóg formułowania przepisów w taki sposób, aby zapewniały dostateczny stopień precyzji w ustaleniu ich znaczenia i skutków prawnych, a precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Z tych przyczyn Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność uchwały w części. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2 lipca 2025 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr XXXIII/673/25 zmieniającą uchwałę nr CVIII/2934/23 w sprawie zasad udzielania i rozliczenia dotacji celowej na zadania służące ochronie zasobów wodnych w ramach krakowskiej mikroretencji wód opadowych i roztopowych. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 10 lipca 2025 r., poz. 4457. Uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z 16 lipca 2025 r. wszczęto postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały. Uchwałą z 30 lipca 2025 r. Kolegium RIO stwierdziło nieważność części uchwały. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina Miejska Kraków (dalej: "skarżąca") zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie: - art. 403 ust. 5 i ust 5a w zw. z art. 403 ust. 6 p.o.ś. i art 250 u.f.p. poprzez przyjęcie, że Rada Miasta Krakowa wykroczyła poza zakres kompetencji ustawowych przyznanych organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie określenia wzoru umowy w sprawie dotacji celowej udzielanej na dofinansowanie kosztów inwestycji, a w konsekwencji ustanowienie aktu prawa miejscowego w tym zakresie bez podstawy prawnej, podczas gdy art. 250 u.f.p. nie ma zastosowania w przypadku określenia trybu i zasad udzielania lub rozliczania dotacji celowej w odrębnych przepisach, a za takie należy uznać art 403 ust 5 i ust 5a p.o.ś.; - art 403 ust. 5 i ust. 5a p.o.ś. w zw. z art. 126 i art. 252 u.f.p. poprzez przyjęcie, że w przypadku wyeliminowania wzoru umowy jako załącznika do uchwały gminy przejęcie odpowiedzialności finansowej przez właściciela/współwłaściciela narusza zasadę określoności prawa wynikającą z art. 2 Konstytucji, podczas gdy organ stanowiący gminy na podstawie art. 403 ust 5 i ust. 5a p.o.ś. może określić zasady udzielenia dotacji celowych w postaci ustalenia kryteriów wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania i jest zobowiązany do dbałości o finanse publiczne zgodnie z art. 44 ust. 3 u.f.p. i art 126 u.f.p., co jest zgodne z zasadą legalizmu i zasadą określoności prawa. W oparciu o podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wniosło też o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, chociaż przepis tak nie stanowi, sąd może uchylić akt nadzoru zarówno w całości, jak i części (por. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. IX, LEX/el). Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części. Sąd podzielił zarzuty skarżącej dotyczące braku podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie, w którym odwoływały się do wzorca umowy – stanowiącej załącznik do uchwały. Sąd w pełni podzielił stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lutego 2026 r. (sygn. akt III SA/Kr 1136/25) dotyczące możliwości ustanowienia wzoru umowy w dotacyjnej uchwale trybowej i przytacza poniżej argumenty w nim zawarte. Zgodnie z art. 403 ust. 5 p.o.ś. rada gminy albo rada powiatu określi, w drodze uchwały, zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące: 1) kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania; 2) tryb weryfikacji spełnienia kryteriów, o których mowa w pkt 1; 3) tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji celowej i sposób jej rozliczania. Z kolei zgodnie z art. 403 ust. 5a p.o.ś. rada gminy albo rada powiatu w uchwale, o której mowa w ust. 5, może także określić: 1) kategorie podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych uprawnionych do otrzymania dotacji celowej; 2) dodatkowe kryteria lub warunki, jakie będą musiały zostać spełnione przez podmiot lub jednostkę ubiegające się o udzielenie dotacji celowej, w tym kryteria lub warunki wynikające z wymagań określonych w przepisach odrębnych lub w umowie zawartej przez gminę albo powiat z Narodowym Funduszem albo z wojewódzkim funduszem, w ramach której gmina albo powiat otrzymuje dotację, o której mowa w art. 411 ust. 1 pkt 2; 3) tryb weryfikacji spełnienia kryteriów lub warunków, o których mowa w pkt 2. Zasadnie wskazano w skardze, że art. 403 ust. 5a p.o.ś. zawiera obligatoryjne elementy tzw. dotacyjnej uchwały trybowej, a art. 403 ust. 5a p.o.ś. – fakultatywne. Podkreślić należy, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 403 ust. 5 i 5a p.o.ś. dotyczy określenia w uchwale przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego zasad udzielania dotacji, w tym m.in. trybu postępowania, zasad rozliczania dotacji, kryteriów i warunków jakie będzie musiał spełnić beneficjent. W praktyce oznacza to, zdaniem Sądu, że możliwe jest dołączenie do dotacyjnej uchwały trybowej – wzoru umowy o dotację. Umowa ta określi bowiem wszystkie elementy wzajemnych zobowiązań i uprawnień stron umowy, do których określenia organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego – posiada upoważnienie ustawowe. Wzór umowy dotacyjnej to określenie istotnych zasad przekazywania, wydatkowania, weryfikacji i rozliczania dotacji. W praktyce, są to więc ujęte w formie wzorca umowy, wszystkie te elementy (essentialia negotii), co do których określenia kompetencje zastrzeżone zostały dla organu stanowiącego, a nie wykonawczego gminy. Kolegium w zaskarżonej uchwale unieważniło konkretne zapisy uchwały, ale w istocie tylko dlatego, że odsyłały one do wzorca umowy dotacyjnej (unieważniając dodatkowo w całości załącznik nr 3 do uchwały – będący wzorcem umowy dotacyjnej). Kolegium nie wskazało przy tym żadnego z zapisów samej umowy (a właściwie jej wzorca), jako wykraczającego poza zakres upoważnienia rady gminy do regulowania zasad udzielania dotacji celowej. Sąd ma świadomość, że w literaturze przedmiotu wskazuje się na częste zastrzeżenia organów nadzoru co do praktyki dołączania do uchwał trybowych wzorów umów dotacyjnych (por. A. Ostrowska, Koncepcja umowy administracyjnej na przykładzie umowy o dotację w świetle polskich i zagranicznych regulacji, Prawo Budżetowe Państwa i Samorządu 3(6)/2018, s.12). Jednocześnie, doktryna krytykuje takie podejście wskazując, że odmawianie organowi stanowiącemu jednostek samorządu terytorialnego prawa ustalenia w miejscowej uchwale trybowej ramowego wzoru lub elementów treści umowy dotacyjnej, jaka będzie zawierana z potencjalnym beneficjentem dotacji, w sytuacji zgodności tego wzoru lub wykazu elementów z przepisami prawa (w tym z art. 250 u.f.p.) nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia jawności finansów publicznych (art. 33 u.f.p.), a także nie sprzyja realizacji zasady zaufania obywatela wobec państwa (art. 8 k.p.a.). Nie mamy tu też do czynienia z wkraczaniem w sferę samodzielnego wykonywania władzy wykonawczej przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, gdyż podstawowe uprawnienia i obowiązki stron stosunku dotacyjnego wynikają z przepisów prawa, a nie z ustaleń czynionych w trakcie lub po wyborze ofert (wniosków o dotację). Na bezzasadność zarzutu wkraczania we władztwo wykonawcze wskazuje również usytuowanie jednostki samorządu terytorialnego w trójpodziale władz jako części władzy wykonawczej – zobowiązanej do wykonywania ustaw. Co więcej, w doktrynie podkreśla się, że uchwałę trybową organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego podejmowaną na podstawie art. 403 ust. 5 u.p.o.ś., należy traktować nie tylko jako akt prawa miejscowego, ale też jako akt wykonawczy do p.o.ś. Kompetencje legislacyjne przyznane ustawą organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego w tym zakresie (przyznające mu prawo określenia m.in. trybu postępowania w sprawie udzielenia dotacji na zadania z zakresu ochrony środowiska) są więc szerokie, co oznacza, że organ stanowiący ma prawo do określenia w uchwale wzoru umowy dotacyjnej lub określenia listy obligatoryjnych elementów tej umowy. Ponadto, argument organów nadzoru o naruszaniu samodzielności samorządowego organu władzy wykonawczej poprzez "narzucanie" mu przez organ władzy prawodawczej (radę) wzoru umowy dotacyjnej jest bezzasadny, także w świetle reguły przygotowywania projektów uchwał rady przez organ wykonawczy wynikającej z art. 30 ust. 2 pkt 1 u.s.g. i art. 32 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Dodatkowo można wskazać, że umieszczenie w dotacyjnej uchwale trybowej ramowego wzoru umowy potencjalnie zmniejsza liczbę osób (podmiotów) wnioskujących do jednostek samorządu terytorialnego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie zawartych umów przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (por. A. Ostrowska 2.2.4. Ramowy wzór umowy dotacyjnej [w:] Samorządowe prawo dotacyjne. Dotacje jako wydatki jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2018). Z kolei art. 403 ust. 6 u.p.o.ś stanowi podstawę prawną do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego tj. przekazywania dotacji na podstawie podpisanej umowy. Powołany przepis w żaden sposób nie określa jednak, aby warunki umowne były określane przez organ wykonawczy. Natomiast, ogólny przepis art. 250 u.f.p zawiera wyraźne zastrzeżenie, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności: 1) wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji; 2) termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; 3) termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale. Zdaniem Sądu takimi odrębnymi przepisami jest uchwała RMK, która z racji upoważnienia ustawowego w art. 403 ust. 5 i ust. 5 a p.o.ś., określa "tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji celowej i sposób jej rozliczania" i stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji. Co więcej, wskazanie w tym przepisie na konieczność podpisania "umowy" wynika najprawdopodobniej z dążenia przez ustawodawcę do kompleksowego uregulowania trybu przekazywania dotacji. Jak bowiem wskazywali projektodawcy wprowadzanych w 2010 r. zapisów ówczesnego art. 403 ust. 3-8 u.p.o.ś. (art. 1 ustawy z dnia 29 października 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska – Dz. U. Nr 229, poz. 1498): "Proponowana regulacja nie przewiduje określania w przepisach ustawy – Prawo ochrony środowiska trybu postępowania w przedmiocie udzielenia dotacji oraz sposobu jej rozliczania. Przedmiotowe aspekty przekazuje się do uregulowania odpowiednio radom powiatów oraz radom gmin w drodze uchwał" (uzasadnienie druku sejmowego Nr 3169 Sejmu VI kadencji). W konsekwencji zrozumiałe było, że sam proces przyznawania dotacji został podzielony na etapy: podjęcie dotacyjnej uchwały trybowej a następnie podpisanie umowy dotacyjnej. Zdaniem Sądu upoważnienie zawarte w art. 403 ust. 5 i ust. 5a p.o.ś. wprost upoważnia radę gminy do określenia trybu przyznawania i udzielania dotacji. Zgodnie natomiast ze słownikiem języka polskiego "tryb" oznacza procedurę (sjp.pwn.pl) lub określony sposób działania lub przeprowadzenia (WSJP), a zatem w pojęciu tym mieści się właśnie określenie zasady i sposobu przyznania, wypłaty, rozliczenia i kontroli dotacji, a zatem również określenia wzoru umowy zawieranej z beneficjentem dotacji. Dodatkowo należy wskazać, że zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do wójta należy określanie sposobu wykonywania uchwał, a także wykonywanie budżetu (pkt 4). Równocześnie, podkreślić należy, że zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kompetencje do stanowienia prawa miejscowego (z wyjątkiem przepisów porządkowych) należą wyłącznie do rady gminy. Tym samym, określenie warunków uzyskania i rozliczania dotacji stanowi wykonanie upoważnienia ustawowego, a nie wykonanie uchwały – do której upoważniony jest organ wykonawczy. Wykonanie uchwały należy bowiem traktować jako zawarcie umowy, czy przeprowadzenie procedury naboru wniosków, a nie określenie kluczowych warunków udzielenia dotacji – ponieważ te zgodnie z art. 403 ust. 5 i ust. 5a p.o.ś. należą do kompetencji organu stanowiącego. W ocenie Sądu określenie przez radę gminy w zaskarżonej uchwale wzorca umowy – stanowi wykonanie upoważnienia ustawowego, a nie wykonanie uchwały budżetowej. Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, wzór umowy dotacyjnej dołączony do zaskarżonej uchwały nie naruszał przepisów wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym. Równocześnie, Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w skardze, że uprzednio wydana uchwała organu nadzoru – potwierdzająca dopuszczalność umieszczenia wzoru umowy może być elementem branym pod uwagę przy ocenie legalności aktu nadzoru. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów zawartych w skardze, a dotyczących stwierdzenia przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej nieważności: § 1 pkt 4 w zakresie sformułowania § 13 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret 7 o treści "i przejęcie odpowiedzialności finansowej za skutki naruszenia warunków umowy lub warunków trwałości zadania w przypadku rozwiązania/ wygaśnięcia stosunku zobowiązaniowego przed upływem 5 lat od daty końcowej realizacji zadania (wg wzoru określonego załącznikiem nr 6)" i Załącznika Nr 6 w zakresie sformułowania o treści "Niniejszym oświadczam i potwierdzam, że przejmuję odpowiedzialność finansową za skutki naruszenia warunków umowy dotacyjnej lub warunków trwałości zadania względem Gminy Miejskiej Kraków w przypadku rozwiązania/wygaśnięcia stosunku zobowiązaniowego zawartego z Panem/Panią .......................................... przed upływem 5 lat od daty końcowej realizacji zadania)." W ocenie Sądu brak było podstaw do zamieszczenia tego typu postanowień i oświadczeń właściciela w uchwale. Na mocy przedmiotowego oświadczenia organ stanowiący de facto wymaga przyjęcia – przez osobę trzecią - zobowiązania w sferze prawa publicznego – związanego z rozliczeniem dotacji. Należy wskazać, że oświadczenie odbierane jest od podmiotu niebędącego stroną umowy. Podnieść należy, że właściciel nie uczestniczy w procesie uzyskania dotacji, nie ma wpływu na treść zobowiązań, ani wysokość zobowiązań beneficjenta. Może nawet – jak słusznie zauważył organ nadzoru – nie mieć dokładnej wiedzy na temat treści zobowiązań beneficjenta. W ocenie Sądu pozostawienie w treści uchwały wzorca umowy nie ma wpływu na możliwość żądania zaskarżonych oświadczeń od właściciela nieruchomości. Zgodnie z art. 251 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w części niewykorzystanej do końca roku budżetowego podlegają zwrotowi do budżetu tej jednostki w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, z zastrzeżeniem terminów wynikających z przepisów wydanych na podstawie art. 189 ust. 4. W przypadku podjęcia uchwały, o której mowa w art. 263 ust. 2, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego w terminie 15 dni od dnia określonego w tej uchwale (ust. 2). W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust. 3). Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach (ust. 4). Od kwot dotacji zwróconych po terminach określonych w ust. 1-3 nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1-3 (ust. 5). Jak stanowi art. 252 ust. 1 u.f.p. dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. W przypadku gdy termin wykorzystania dotacji, o których mowa w ust. 1, jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji (ust. 2). Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5). Trzeba podkreślić, że dotacje są udzielane podmiotowi, który zawiera umowę ze skarżącą i to on ponosi odpowiedzialność określoną w wyżej wskazanych przepisach, tymczasem na mocy dołączonego do uchwały "oświadczenia właściciela" skarżąca zmierza do modyfikacji określonej ustawą odpowiedzialności za udzieloną dotację. W ocenie Sądu, takie uregulowanie jest sprzeczne z u.f.p., a ponadto nie znajduje oparcia w upoważnieniu ustawowym zawartym w art. 403 p.o.ś. Zaznaczyć należy, że zgodnie z zasadą kompetencyjności i legalności – organy władzy publicznej mogą działać tylko na podstawie norm prawa i tylko w zakresie przez prawo wyznaczonym. W prawie publicznym nie obowiązuje zasada – co nie zostało zakazane jest dozwolone, ale zasada jej przeciwna – dozwolone jest tylko to na co prawo wyraźnie zezwala. Przepisy u.f.p., ani p.o.ś. nie przewidują przejęcia odpowiedzialności za beneficjenta dotacji, a zatem w szczególności nie można uznać za dopuszczalne powstanie tej odpowiedzialności na podstawie oświadczenia właściciela nieruchomości. Mając na względzie powyższe, Sąd w punkcie I wyroku uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części na podstawie art. 148 p.p.s.a., w pozostałej części skargę oddalił (punkt II wyroku). Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego na podstawie art. 206 p.p.s.a.(pkt III wyroku). Powołany przepis stanowi, że Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Dodatkowo, należy podkreślić, że Gmina Miejska Kraków ustawowo zwolniona była z wpisu od skargi, do zasądzenia pozostawałyby tylko koszty zastępstwa procesowego (480 zł). Z uwagi więc na uwzględnienie skargi Gminy Miasta Krakowa tylko w części zgodnym z dobrem wymiaru sprawiedliwości było odstąpienie w ogóle od zasądzenia kosztów postępowania.