III SA/Kr 1296/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Małgorzata Krasowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej M. S. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie - na rzecz adwokata K. Ś. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności w przepisach o podatku od towarów i usług, obowiązującą w dniu orzekania o tych opłatach. Burmistrz decyzją z dnia 12 maja 2015 r. znak: [...] przyznał G. K. zasiłek celowy z przeznaczeniem na dopłatę do opłat za gaz w miesiącu maju 2015 r. w kwocie 150 zł jednorazowo. Jako podstawę prawna rozstrzygnięcia wskazano art. 7, art. 77, art. 104, art. 108 kpa, art. 2, art. 3, art. 7, art. 8, art. 39 ust. 1 i 2, art. 98, art. 106 ust. 1, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163 ze zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823). W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2015 r. G. K. zwróciła się o przyznanie pomocy społecznej w formie pieniężnej z przeznaczeniem na zakup gazu. Strona swój wniosek uzasadniła trudną sytuacją materialną i zdrowotną. Organ I instancji na podstawie akt sprawy stwierdził, że G. K. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, pozostaje w stałym leczeniu u wielu lekarzy specjalistów, zaś w okresie od 16 do 20 kwietnia 2015 r. przebywała w Szpitalu Powiatowym w W. Ponadto strona posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności na czas określony do dnia 31 grudnia 2016 r. i z tego tytułu otrzymuje zasiłek stały w kwocie 529 zł miesięcznie. Mąż strony (S. K.) i jej synowie (B. i D.) prowadzą własne gospodarstwo domowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. K., kwestionując zasadność wydania zaskarżonej decyzji. Odwołująca się opisała swoją trudną sytuację osobistą, zdrowotną, dochodową oraz finansową. Ponadto wyraziła swoje niezadowolenie z pracy urzędników organu I instancji. Odwołująca się domagała się podwyższenia wysokości przyznanego zasiłku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 8 lipca 2015 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4, art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium podkreśliło, że G. K. spełnia kryterium dochodowe, które dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł miesięcznie. Kolegium ustaliło bowiem, że G. K. ma 51 lat i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe w lokalu mieszkalnym pod adresem J, mąż strony ma sądowo ustaloną rozdzielność majątkową z żoną i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Ponadto we wspólnym gospodarstwie ze stroną nie pozostają dwaj jej synowie. Kolegium wskazało, że z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 27 kwietnia 2015 r. wynika, że jedynym źródłem dochodu G. K. jest zasiłek stały w maksymalnej wysokości, tj. 529 zł miesięcznie. Ponadto strona otrzymała prawo do zasiłku celowego w kwocie 180 zł. Kolegium wskazało, że G. K. ma liczne kłopoty zdrowotne, w związku z tym pozostaje w stałym leczeniu różnych lekarzy specjalistów, m.in. nefrologa, ortopedy, reumatologa i innych. W okresie od 16 kwietnia do 20 kwietnia 2015 r. była hospitalizowana. Ponadto strona legitymuje się orzeczonym stopniem niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym wydanym na czas określony, tj. do grudnia 2016 r. i pozostaje pod stałą kontrolą lekarską. G. K. nigdzie nie pracuje i nie jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy. Poważnym obciążeniem w budżecie domowym strony są wydatki na zakup lekarstw, jedzenia oraz kosztów zakupu prądu (61,50 zł), wody (ok. 52 zł) i gazu - gdzie do wpłacenia pozostała jeszcze kwota 575,03 zł. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy, który rozeznał sytuację strony na miejscu, zaproponował przyznanie wnioskowanej pomocy w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do opłacenia rachunku za gaz w kwocie 150 zł. Kolegium zwróciło uwagę, że G. K. od lat korzysta z wymiernej pomocy społecznej organów pomocy społecznej głównie z powodu trudnej sytuacji zdrowotnej, majątkowej i dochodowej. Zdaniem Kolegium organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, wydał zaskarżoną decyzję, opierając się na rzetelnie przeanalizowanym materiale dowodowym i tym samym przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego. W ocenie Kolegium przyznanie świadczenia w postaci zasiłku celowego z przeznaczeniem na dopłatę do opłat za gaz w maju 2015 r. w kwocie 150 zł jednorazowo było w pełni uzasadnione. Skargę na decyzję SKO wniosła G. K., która obszernie opisała swoją trudną sytuację zdrowotną, osobistą i dochodową. Skarżąca wyraziła także niezadowolenie z pracy pracowników organów obu instancji. Skarżąca zarzuciła, że nie wzięto pod uwagę jej trudnej sytuacji jako osoby niepełnosprawnej, chorej i pozostającej bez środków do życia. Ponadto zakwestionowała ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Referendarz sądowy WSA w Krakowie postanowieniem z dnia 8 grudnia 2015 r. ustanowił dla skarżącej adwokata z urzędu. Na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę i wniosła o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając, że nie zostały one opłacone. Prokurator Prokuratury Rejonowej wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Podstawą prawną rozstrzygnięć administracyjnych zapadłych w kontrolowanym postępowaniu były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Ogólne zasady ogólne pomocy społecznej zostały zawarte w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, które to przepisy stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz zaspokajanie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Skarżąca ubiegała się o przyznanie zasiłku celowego. Ten rodzaj świadczenia został uregulowany w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Podkreślić trzeba, że pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Jednym z podstawowych warunków przyznania zasiłku celowego, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, jest spełnienie kryterium dochodowego, które w przypadku jednoosobowej rodziny skarżącej i według stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organ odwoławczy wynosiło 542 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej w związku z § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. poz. 823), przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy o pomocy społecznej. W kontrolowanym postępowaniu okolicznością bezsporną było, że ze względu na dochody uzyskiwane przez skarżącą oraz występujący w rodzinie problem bezrobocia zostały spełnione ustawowe przesłanki przyznania skarżącej zasiłku celowego. Do takiego wniosku doszły organy pomocy społecznej obu instancji, zaś, w ocenie Sądu, ustalenia faktyczne organów w tym zakresie były prawidłowe. Natomiast z treści art. 39 ustawy o pomocy społecznej wynika, że ustawodawca nie określił wysokości, w jakiej ma być przyznawany zasiłek celowy, pozostawiając tą kwestię do uznania organów pomocy społecznej. Zatem w przypadku określenia wysokości przyznawanego zasiłku celowego mamy do czynienia z rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowym. Wyjaśnić trzeba, że tzw. uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, lecz daje organowi większą swobodę co do treści rozstrzygnięcia, przy czym organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1950/10, Lex nr 1070817). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego tego rodzaju decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega bowiem uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. W wyroku z dnia 16 listopada 1999 r. sygn. akt III SA 7900/98 (Lex nr 47243) NSA stwierdził, że "w celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on wszechstronnie zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA 2486/01 (Lex nr 149543) NSA orzekł, że "podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa., ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych". Podsumowując, stwierdzić trzeba, że rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 kpa), ale także załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa). Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa. Zatem obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia, czyli wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody zgromadzone w sprawie, czy też twierdzenia, wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy bądź okoliczności podnoszonych przez stronę. Odnosząc powyższe rozważania do kwestii wysokości przyznanego skarżącej zasiłku celowego, Sąd nie stwierdził, aby w kontrolowanym postępowaniu organy pomocy społecznej obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego. Przy ocenie sytuacji materialnej skarżącej organy uwzględniły wszystkie osiągane przez nią dochody oraz trudności materialne i zdrowotne, z którym zmaga się skarżąca. Organy wzięły pod uwagę wszystkie te okoliczności, a następnie uwzględniły też posiadane możliwości finansowe oraz wskazały na to, że zobowiązane są do udzielania wsparcia większej ilości beneficjentów i dlatego wsparcie udzielane poszczególnym osobom nie zawsze będzie odpowiadało oczekiwaniom wnioskodawców. Jako bowiem orzekł NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 562/11 "Decyzje dotyczące zasiłków celowych mają charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie oznacza, że po stronie organu powstaje obowiązek jego przyznania w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią, w celu dostarczania jej środków utrzymania. Powyższe oznacza, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej" (Lex nr 1068520). W ocenie Sądu przytoczone zasady zostały zachowane w kontrolowanym postępowaniu, gdyż kwota 150 zł, przyznana skarżącej na opłatę za gaz, stanowiła rzeczywiste wsparcie skarżącej w trudnej sytuacji. Organy pomocy społecznej prawidłowo uzasadniły wysokość przyznanego zasiłku, odwołując się do konkretnych ustaleń co do sytuacji materialnej i rodzinnej skarżącej, otrzymywanych przez nią innych świadczeń z pomocy społecznej (zasiłek okresowy) oraz zadań i możliwości finansowych organów pomocy społecznej. Dlatego też zarzuty skargi wskazujące na naruszenie art. 7 i art. 77 kpa nie są zasadne. Nietrafnie również zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8 i art. 9 kpa, ponieważ organy przedstawiły motywy, którymi kierowały się, przyznając G. K. zasiłek celowy w wysokości 150 zł. Zdaniem Sądu w kontrolowanym postępowaniu przy ustalaniu wysokości przyznanego skarżącej zasiłku organy pomocy społecznej uwzględniły wszystkie istotne okoliczności, a przyznana kwota stanowiła realna pomoc dla skarżącej w pokryciu opłat za gaz. Ponadto Sąd uznał, że organy pomocy społecznej działały w granicach przyznanego im przez ustawodawcę uznania administracyjnego i prawidłowo uzasadniły swoje rozstrzygnięcie. Dlatego uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. Organ odwoławczy dokonał ponownego rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem zarzutów odwołania i zasadnie przyjął, że zachodziły podstawy do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Nie został zatem naruszony art. 138 § 2 kpa. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i orzekł jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 151 ppsa. Odnośnie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie II sentencji wskazać trzeba, że stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. nr 146, poz. 1188 ze zm.), koszty nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej przez adwokata z urzędu, ponosi Skarb Państwa. W niniejszej sprawie koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części, a pełnomocnik złożył stosowny wniosek. Udzielona pomoc prawna polegała na występowaniu przed sądem pierwszej instancji, za co przysługują koszty w wysokości 240 zł (postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte przed 1 stycznia 2016 r., a więc zastosowanie miało § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461). Ponadto przyznane koszty adwokackie należy na podstawie § 2 ust. 3 rozporządzenia powiększyć o kwotę podatku od towarów i usług.