III SA/Kr 13/12

Sygn. akt III SA/Kr 13/12 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 września 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka, Sędziowie NSA Krystyna Kutzner, WSA Dorota Dąbek (spr.), , Protokolant Urszula Bukowiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r., sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego, na uchwałę Związku Komunalnego "Komunikacja Międzygminna" w Chrzanowie, z dnia 31 marca 2011r. Nr 23/III/2011, w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia z Miastem Jaworzno orzeka o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 września 2012r. W dniu 31 marca 2011r. Zgromadzenie Związku Komunalnego "Komunikacja Międzygminna" w Chrzanowie podjęło uchwałę Nr 23/III/2011 w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia z Miastem Jaworzno. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 12, art. 74 ust. 1 w związku z art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz § 18 ust. 2 Statutu Związku Komunalnego "Komunikacja Międzygminna". W § 1 uchwały Zgromadzenie Związku Komunalnego wyraziło zgodę na zawarcie porozumienia na okres od 1 kwietnia do 31 grudnia 2011r. z Miastem Jaworzno w przedmiocie powierzenia Miastu Jaworzno przez Związek Komunalny prowadzenia lokalnego transportu zbiorowego na terenie Gminy Chrzanów w zakresie linii komunikacyjnej "300" do Jaworzna i powrót oraz linii komunikacyjnej "319" do Jaworzna przez Balin i powrót. Skargę na powyższą uchwałę Zgromadzenia Związku Komunalnego "Komunikacja Międzygminna" w Chrzanowie wniósł Wojewoda Małopolski domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale organ nadzoru zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poprzez rozszerzenie kręgu podmiotów, z którymi gmina może zawierać porozumienia. Skarżący podkreślił, iż w myśl w/w przepisu podmiotami uprawnionymi do zawierania porozumień są tylko i wyłącznie gminy, a nie związki gmin. Wojewoda Małopolski wskazał, iż jedną z form współdziałania gmin w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych jest porozumienie, którego istotą jest przejęcie przez jedną z gmin obowiązku wykonywania zadań publicznych ciążących na innych gminach. Gmina przejmująca zadania do wykonania na mocy porozumienia międzygminnego wykonuje je w swoim imieniu. Przesądza o tym ust. 2 art. 74, który stanowi, że gmina ta przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin, związane z powierzonymi jej zadaniami. Tym samym gmina przekazująca zadanie traci związane z nim uprawnienia i obowiązki. Przepis ten daje więc możliwość przekazania własnych zadań gminy innej gminie, jednak w przeciwieństwie do związku nie tworzy się nowej struktury, osoby prawnej. Organ nadzoru stwierdził, iż porozumienia międzygminne nie są umowami prawa cywilnego, ale rodzajem umowy publicznoprawnej, dlatego, że w drodze umów cywilnoprawnych mogą być przekazywane tylko zadania prywatnoprawne, a nie zadania publicznoprawne. Przekazanie zadania publicznoprawnego może następować właśnie tylko albo przez utworzenie związku albo zawarcie porozumienia międzygminnego. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, Zgromadzenie Związku Komunalnego "Komunikacja Międzygminna" w Chrzanowie podejmując przedmiotową uchwałę przekroczyła zakres swoich kompetencji przyznanych jej ustawą o samorządzie gminnym. Skarżący stwierdził, iż Rozdział 7 ustawy o samorządzie gminnym regulujący związki międzygminne nie przewiduje możliwości zawierania porozumień między związkiem a jednostką samorządu terytorialnego – nawet nie uczestniczącą w związku – w przedmiocie powierzenia własnego zadania do wykonania. Takiej możliwości nie przewidują przepisy art. 8 ust. 2-5 i art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, które mają odpowiednie zastosowanie do związków międzygminnych. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, iż celem powstania związku jest wspólne wykonywanie zadań przekazanych przez gminy. Do związku nie ma natomiast zastosowania art. 74 ustawy o samorządzie gminnym. Podsumowując Wojewoda Małopolski podniósł, iż świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym niedopuszczalne było zawarcie przez Związek Komunalny "Komunikacja Międzygminna" w Chrzanowie porozumienia z gminą. Analiza przepisów regulujących działalność związków komunalnych nie pozwala bowiem przyjąć, by do związków międzygminnych zastosowanie miał przepis art. 74 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący podstawę do zawierania porozumień międzygminnych, który to został powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Organ nadzoru podkreślił, iż o ile gmina może na podstawie porozumień przejmować do wykonania zadania należące zarówno do właściwości administracji rządowej, jak i właściwości jednostek samorządu terytorialnego wszystkich szczebli, to zadania własne może powierzać do wykonania wyłącznie innej gminie, nie zaś związkowi gmin, jak również gmina nie może przejąć – na mocy porozumienia – zadania należącego do związku międzygminnego, który wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. W odpowiedzi na skargę Związek Komunalny "Komunikacja Międzygminna" w Chrzanowie wniósł o oddalenie skargi. Związek Komunalny wyjaśnił, iż na podstawie § 1 Statutu Związku gminy Chrzanów, Trzebinia oraz Libiąż utworzyły związek komunalny. Zgodnie z § 3 pkt 1 i § 7 pkt 1 Statutu Związek wykonuje przekazane mu zadania własne gmin – członków Związku w zakresie ogółu spraw dotyczących lokalnego transportu zbiorowego w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Związek Komunalny stwierdził, iż w granicach administracyjnych Gminy Chrzanów to on wykonuje transport zbiorowy, który leżał uprzednio w kompetencji Gminy Chrzanów. Z uwagi na fakt utworzenia związku komunalnego, kompetencje w zakresie organizowania transportu publicznego utraciła Gmina Chrzanów, a wyłącznie właściwy jest związek komunalny. Związek Komunalny podniósł, iż z uwagi na powyższe oraz na potrzebę w zakresie zaspokajania potrzeb zbiorowych mieszkańców Gminy Chrzanów w zakresie komunikacji z Miastem Jaworzno konieczne było zawarcie i znalezienie właściwej formuły współdziałania administracyjnego. Związek wskazał, iż jedną z dopuszczalnych przez prawo form współdziałania administracyjnego jest porozumienie administracyjne uregulowane w art. 74 ustawy o samorządzie gminnym. Związek Komunalny wyjaśnił, iż Miasto Jaworzno powierzyło realizację zadań własnych w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkańców w zakresie lokalnego transportu zbiorowego PKM sp. z o.o. w Jaworznie. Zdaniem Związku, mając na uwadze Rozporządzenie (WE) Nr 1370 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007r. należy przyjąć, iż PKM sp. z o.o. w Jaworznie jest podmiotem wewnętrznym Gminy Miasta Jaworzno realizującym gminne przewozy pasażerskie na terytorium macierzystej gminy. Natomiast podjęcie wykonywania transportu zbiorowego poza w/w terytorium wymaga odpowiedniej formy współdziałania. W ocenie Związku, art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wyłącza zawierania porozumień komunalnych przez związki komunalne. W pierwszej kolejności Związek wskazał, iż w oparciu o metody wykładni językowej można wnioskować, że stroną porozumień komunalnych mogą być gminy. Wskazany przepis nie zawiera jednak, zdaniem Związku, normy prawnej, z której można wyprowadzić wniosek, że wyłącznie gminy mogą zawierać porozumienia, gdyż jego hipoteza nie zawęża kręgu adresatów wyłącznie do gmin. Związek uważa, iż gdyby wolą ustawodawcy było zawężenie kręgu podmiotów mogących zawrzeć porozumienie administracyjne użyłby sformułowania typu "wyłącznie" lub "tylko". Zdaniem Związku, powyższe prowadzi do wniosku, iż wskazany przepis prawa w oparciu o metody wykładni językowej nie reguluje dopuszczalności porozumień komunalnych, których stroną jest związek komunalny. Związek Komunalny wskazał, iż wykładnia przepisu prawa w oparciu o metody wykładni językowej jest tylko jedną z metod wykładni. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się bowiem za dopuszczalne stosowanie takich metod jak wykładnia celowościowa lub funkcjonalna. Rezultaty uzyskiwane przy zastosowaniu wskazanych metod wykładni nie mogą jednak być sprzeczne z rezultatem uzyskanym w wyniku wykładni językowej. Natomiast wykładnia językowa wskazanego przepisu prawa prowadzi do wniosku, iż ustawodawca nie uregulował dopuszczalności stosowania formy porozumienia administracyjnego w stosunku do związków komunalnych. Zdaniem Związku Komunalnego, celem odkodowania treści normy z art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w oparciu o metodę wykładni celowościowej należy odpowiedzieć na pytanie o cel porozumień administracyjnych. Nie budzi wątpliwości Związku, iż porozumienia administracyjne jako forma współdziałania administracyjnego, zostały wprowadzone do obrotu prawnego celem racjonalizacji wykonywania zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego. Każde zadanie publiczne realizowane wspólnie jest zadaniem realizowanym w sposób tańszy, a więc bardziej racjonalny z punktu widzenia zasad wskazanych w ustawie o finansach publicznych. Związek uważa, iż skoro celem utworzenia związku komunalnego jest wspólne wykonywanie zadań publicznych gminy, należy dopuścić zawieranie porozumień administracyjnych przez związki komunalne, które wykonują zadania publiczne w zamian za gminę i we własnym imieniu. Związek Komunalny wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Związek uważa, iż skoro jednym z praw gminy jest prawo do zawarcia porozumienia komunalnego, to wskazana norma prawna obejmuje również to prawo, oczywiście w zakresie przekazanego zadania publicznego. Zgodnie bowiem z art. 69 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. Z kolei na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach współdziałania z innymi gminami oraz wydzielanie na ten cel odpowiedniego majątku. Gdyby zatem wykluczyć możliwość zawierania porozumień komunalnych przez związki komunalne, wskazana norma prawna byłaby pusta, ponieważ w ustawie o samorządzie gminnym przewidziano trzy formy współdziałania administracyjnego, tj. związek komunalny, porozumienie administracyjne oraz stowarzyszenia gmin. W związku z powyższym Związek Komunalny uważa, iż zaskarżona uchwała odpowiada prawu i nie narusza normy prawnej z art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Na rozprawie w dniu 27 września 2012r. pełnomocnik Wojewody Małopolskiego wniósł o orzeczenie niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem z powodu upływu rocznego terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2012r., poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonej uchwały, sąd ma na uwadze, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Kontrolę sądową zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego z dnia 5 grudnia 2011r. wniesiona na podstawie art. 93 w związku z art. 99 ust. 1 a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.), a będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uchwała Zgromadzenia Związku Komunalnego "Komunikacja Międzygminna" w Chrzanowie jest uchwałą zgromadzenia związku międzygminnego, podlegającą sądowej kontroli na podstawie cytowanego art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga Wojewody Małopolskiego została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż została wniesiona po upływie terminu 30 dni od doręczenia uchwały Wojewodzie, o którym mowa w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że wydana ona została z naruszeniem zakazu subdelegacji kompetencji administracyjnej. Istota sporu między stronami w niniejszej sprawie sprowadza się to odpowiedzi na pytanie, czy związek komunalny może zawierać porozumienia administracyjne celem przenoszenia zadań i kompetencji uzyskanych od gmin będących jego członkami na rzecz innych gmin. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, odpowiedź na to pytanie jest negatywna. Związek komunalny jest jedną z przewidzianych ustawą o samorządzie gminnym form współdziałania jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.s.g., związek komunalny powstaje w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych. Skoro celem powstania związku komunalnego jest wspólne wykonywanie zadań publicznych, jego powstanie odbywać się musi w formie publicznoprawnej, dochodzi bowiem w takim przypadku do przeniesienia zadań z zakresu administracji publicznej, a w ślad za tymi zadaniami kompetencji administracyjnej do ich wykonania. Z tego powodu powstanie związku komunalnego następuje poprzez zawarcie przez gminy go tworzące porozumienia administracyjnego. Skutkiem tego rodzaju porozumienia dochodzi do powstania nowego, odrębnego od gmin podmiotu prawa, posiadającego osobowość prawną, który przejmuje do wykonywania ściśle określone w tym porozumieniu zadania gmin i w ślad za tym otrzymuje także kompetencje do wykonania tych zadań. Rzeczywiście, jak podnosi organ w niniejszej sprawie, związek wykonuje te zadania w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, nie oznacza to jednak, że związek komunalny staje się w ten sposób w pełni samodzielnym podmiotem prawa, który wstępuje w miejsce gminy, przejmując wszelkie jej kompetencje. Zakres zadań przekazanych związkowi jest ściśle określony w zawartym porozumieniu i poza ten zakres związek komunalny nie może wykraczać. Wbrew zatem twierdzeniom organu, powstanie związku komunalnego nie oznacza przejęcia przez ten związek także kompetencji do zawierania porozumień administracyjnych. Porozumienia administracyjne są bowiem szczególną formą "umowy" o charakterze publicznoprawnym, zawieranej między organami administracji publicznej. Jej specyfika w porównaniu z umową cywilnoprawną polega na tym, że przedmiotem porozumienia administracyjnego są zadania publiczne wraz z kompetencją do ich wykonywania. Fundamentalna dla prawa administracyjnego zasada kompetencyjności przewiduje, że kompetencje administracyjne, a więc prawo i jednocześnie obowiązek organów administracji publicznej do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, wynikać musi z ustawy, nie wolno jej domniemywać ani przenosić, chyba że ustawa do tego w sposób wyraźny upoważnia. A zatem zawarcie porozumienia administracyjnego, którego istotą jest przenoszenie kompetencji administracyjnej, jest możliwie jedynie wówczas, gdy ustawa do tego wyraźnie upoważnia. Art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że to gminy mogą zawierać porozumienia międzygminne w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. W obowiązującym systemie prawa nie ma zatem wyraźnej normy prawnej, z której wynikałaby kompetencja związków komunalnych do zawierania porozumień administracyjnych. Oznacza to zakaz takiego działania. Wbrew bowiem twierdzeniom organu w niniejszej sprawie, brak wyraźnego ustawowego upoważnienia do takiego działania na rzecz związku komunalnego należy odczytywać jako zakaz, zgodnie bowiem z zasadami praworządności i legalności działania administracji publicznej, uprawniona jest ona do podejmowania jedynie takich działań, do których prawo ją wyraźnie upoważnia. Jeszcze raz podkreślić z całą mocą należy, że kompetencji administracyjnej nie wolno domniemywać. Jeżeli zatem z obowiązującym systemie prawnym nie ma wyraźnej normy przyznającej związkom międzygminnym kompetencji do zawierania porozumień administracyjnych, to znaczy, że związki międzygminne takiej kompetencji nie mają. Nietrafne są argumenty podnoszone przez organ, że w niniejszej sprawie można odwołać się do rezultatów wykładni systemowej i celowościowej, odstępując od rezultatów wykładni literalnej. Należy bowiem uznać, że tego rodzaju uchwała, prowadząca do przeniesienia przez związek międzygminny przekazanych mu przez gminy będące jego członkami zadań na rzecz innej gminy, narusza ratio legis art. 64 i nast. ustawy o samorządzie gminnym. Jak bowiem już podkreślono powyżej, związek międzygminny stanowi formę współdziałania gmin będących jego członkami. Taki jest ustawowy cel tworzenia związku, wynikający wyraźnie z art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wyzbywanie się zatem przez związek zadań na rzecz innej gminy, nie będącej członkiem związku, stanowiłoby swoiste obejście ustawy, naruszając cel istnienia związku miedzygminnego. Nie można zatem uznać, że byłoby ono zgodne z celowościową wykładnią przepisów o związkach międzygminnych. Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała zgromadzenia związku komunalnego w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia z inną gminą, nie będącą członkiem tego związku, wydana została bez podstawy prawnej i stanowi naruszenie zakazu subdelegacji kompetencji, mającego szczególną wagę w prawie administracyjnym jako prawie publicznym. Zaskarżona uchwała podjęta zatem została z istotnym naruszeniem prawa, w tym w szczególności art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, poprzez niedopuszczalne rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do zawierania porozumień administracyjnych, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zakazu subdelegacji kompetencji administracyjnej. Ponieważ jednak od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął już okres dłuższy niż 1 rok, a zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, Sąd nie orzekł o nieważności, lecz o stwierdzeniu niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.