III SA/Kr 1300/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Ewa Michna WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2021 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO lub Kolegium) decyzją z dnia 30 czerwca 2021 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735) oraz art. 17 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 – 5, art. 24 ust. 1 – 4, art. 25 ust. 1 i art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111, dalej jako: "u.ś.r.") po rozpatrzeniu odwołania skarżącej T. O., utrzymało w mocy decyzję wydaną z upoważnienia Wójta Gminy z dnia [...] 2021 roku nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad mężem Z. O. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniu 19 marca 2021 r. skarżąca wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem Z. O. Skarżąca oświadczyła, iż nie jest zatrudniona ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej. Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2021 r. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem Z. O. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i wskazał, że Z. O. legitymuje się orzeczeniem z dnia 26.06.2002r. o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności a jego niepełnosprawność powstała w wieku 18 roku życia. Podkreślił, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem i z tego tytułu pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. W motywach rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w przypadku skarżącej istnieją negatywne przesłanki określone w art. 17 ust. 1b i ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Jak wynika z akt sprawy Z. O. pozostaje w związku małżeńskim, a skarżąca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nadto organ nie dopatrzył się związku przyczyno-skutkowego pomiędzy koniecznością rezygnacji z zatrudnienia bądź niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła T. O., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie szeregu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych a także przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podniosła że nie mogła podjąć zatrudnienia z uwagi na stan zdrowia męża oraz że nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego i że w takiej sytuacji przysługuje jedno z tych świadczeń. Wskazała, że za dany okres przyznano jej wcześniej specjalny zasiłek opiekuńczy, ale fakt ten nie wyklucza możliwości przyznania jej na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń. Opisaną we wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W swoich rozważaniach SKO wskazało, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Z powyższego wynika, że Trybunał Konstytucyjny uznał, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że w stosunku do skarżącej opiekującej się mężem Z. O., nie ma przeszkód prawnych do stosowania tego przepisu, gdyż, w orzeczeniu Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 26.06.2002r. zaliczającym Z. O. na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności stwierdzono, że jego niepełnosprawność datuje się od dnia 11.05.1982r., a więc powstała przed ukończeniem 18 roku życia. Kolegium wskazało również, że skarżąca na mocy decyzji znak: [...] z dnia 05.11.2020r. ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem na okres od 01.11.2020r. do 31.10.2021 r. We wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, oświadczyła, że rezygnuje z obecnie pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego i wnosi o uprzednie uchylenie obowiązującej decyzji ustalającej prawo do tego zasiłku. Okoliczność ta – zdaniem organu odwoławczego - nie wyłącza możliwości przyznania skarżącej wnioskowanego korzystniejszego świadczenia opiekuńczego w postaci świadczenia pielęgnacyjnego. Niezależnie od powyższego, SKO stwierdziło, że w sprawie wystąpiła negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącej wnioskowanego świadczenia. Opisany w wywiadzie środowiskowym szczegółowy zakres czynności opiekuńczych w ramach sprawowanej przez skarżącą nad Z. O. (który jest osobą chodzącą i wiele czynności jest w stanie wykonywać samodzielnie) tj. sprzątanie gotowanie, pranie, pomoc w niektórych czynnościach higienicznych oraz pomoc w aplikowaniu leków, to typowe czynności domowe życia codziennego, które można wykonywać bez konieczności rezygnacji lub niepodejmowania zatrudnienia. Skarżąca nie wskazała żadnych innych czynności, które wykluczałyby możliwość podjęcia przez nią zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem. Zdaniem organu odwoławczego na podstawie przedstawionego materiału dowodowego nie można przyjąć, iż skarżąca stale i nieprzerwanie sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawnym mężem, a tym samym nie można uznać, iż jej opieka wyczerpuje zakres opieki wymaganej dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a więc takiej opieki, która ze względu na jej rozmiar, powoduje brak możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Na powyższą decyzję skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. tj. zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art, 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad mężem, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, o zobowiązanie organów do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżąca na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym W uzasadnieniu skargi, skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Na wstępie należy zauważyć, że przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 135 p.p.s.a. wykazała, że nie została ona wydana z naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nadal zwanej ustawą, zwanej dalej u.ś.r.. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje między innymi osobie, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei po myśli art. 17 ust. 1b u.ś.r świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. W przepisie art. 17 ust. 5 u.ś.r określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia, w tym w pkt 1 lit. b, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym mężem – Z. O., w stosunku do którego Powiatowy Zespół do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności orzekł, decyzją z dnia 28 czerwca 2002 r., o zaliczeniu go do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe. Przyczyna niepełnosprawności została wówczas określona jako "T" (choroby układu pokarmowego). Ustalono, że stopień niepełnosprawności datuje się od 11 maja 1982r. Skarżąca jest więc zobligowany do wykonywania przy nim szeregu czynności głównie z zakresu prowadzenia gospodarstwa domowego, na przykład przygotowanie i podawanie posiłków, pranie, pomaganie w ubieraniu się, w aplikowaniu leków. W wywiadzie środowiskowym ustalono, że Z. O. jest osobą chodzącą i wiele czynności jest w stanie wykonać osobiście, ale potrzebuje pomocy w wykonywaniu niektórych czynności higienicznych z uwagi na to, że nie może się schylać. Odmowa przyznania skarżącemu przez Kolegium świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiła z powodu braku bezpośredniego związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a opieką nad niepełnosprawnym mężem. Wprawdzie skarżąca na mocy decyzji z 5 listopada 2020 r. ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, jednak to nie stoi na przeszkodzie w uzyskaniu przez niż prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 5 u.ś.r. W przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Otrzymywanie przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego nie ma wpływu na odmowe przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium bowiem prawidłowo doszło do wniosku, iż takie czynności jak: przygotowanie posiłków, sprzątanie, pranie, pomomaganie w ubieraniu się oraz pomaganie w aplikowaniu leków są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej. Są to typowe czynności dnia codziennego wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Stąd wskazany zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącą nad niepełnosprawnym mężem jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem zatrudnienia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Sąd podziela to stanowisko. Należy także wskazać, że skarżąca wykonując te czynności łączy je z czynnościami wykonywanymi dla siebie, gdyż jej mąż mieszka razem z nią. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w sytuacji jeżeli ściśle określona osoba uprawniona nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie warunek ten nie został spełniony. Trafnie podkreśla się w orzecznictwie, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich niezatrudnionych osób opiekujących się niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz do tych osób, które wywiązują się ze swego obowiązku alimentacyjnego, osobiście zapewniając stałą i długotrwałą opiekę i pomoc niepełnosprawnemu członkowi rodziny i jednocześnie z tego właśnie powodu zaprzestają aktywności zawodowej. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu (Wyrok NSA z 19.05.2021 r., I OSK 226/21, LEX nr 3177435.). Co więcej zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na to, że ustawa z 2003 r. o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy wyinterpretować, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia stała lub długoterminowa wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (Wyrok NSA z 23.10.2020 r., I OSK 1148/20, LEX nr 3088207.). W przedmiotowej sprawie skarżąca nie spełnił tej przesłanki, gdyż zakres opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym mężem, jak również charakterystyka jego niepełnosprawności nie wyklucza podjęcia przez nią zatrudnienia, a samo świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje jedynie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, ale z tytułu niemożności podjęcia zatrudnienia z uwagi na konieczność stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosparwną. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzeczono w sentencji wyroku.