III SA/Kr 1308/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki WSA Tadeusz Wołek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokat K. P. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 26 maja 2014 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] 2014 r. Nr [...] o skierowaniu J. R. na badanie lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2011 r., Nr 30, poz. 151 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji wskazane zostały następujące okoliczności stanu faktycznego i prawnego: Starosta decyzją z dnia [...] 2011 r. Nr [...] skierował J. R. na badanie lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2014 r. Nr [...] uchyliło ww. decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania z uwagi na niewyjaśnienie sprawy i rozstrzygnięcie w sprawie skierowania na badanie lekarskie w oparciu jedynie o zawiadomienie żony J. R. – A. R. o problemach zdrowotnych męża natury psychicznej, do którego załączono zaświadczenie lekarskie o hospitalizacji w szpitalu psychiatrycznym. Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta wydał w dniu [...] 2014 r. Nr [...] decyzję o skierowaniu J. R. na badanie lekarskie przeprowadzane w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, opierając się na piśmie Zastępcy Głównego Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 5 lipca 2013 zawierającego informację o stwierdzeniu u J. R. uzasadnionych i poważnych okoliczności mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym. Odwołując się od ww. decyzji J. R. zaprzeczył, by stan jego zdrowia nie pozwalał na prowadzenie pojazdów. Załączył zaświadczenie od lekarza psychiatry z roku 2011 r., podnosząc, że nigdy nie spowodował kolizji drogowej a prawo jazdy posiada od roku 1977. Zdaniem Kolegium, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie argumenty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie a decyzja organu l instancji nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Redakcja przepisu art. 99 ust. 1 pkt. 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, zatem w sytuacji, w której Starosta otrzyma zawiadomienie od lekarza orzecznika ZUS o zastrzeżeniach w stanie zdrowia kierowcy mogących powodować istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym, jest zobowiązany do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy. Zgodnie z § 9 ust.1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. 2013. 133 j.t.) badania te wykonywane są w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy. Celem tego przepisu jest zagwarantowanie bezpieczeństwa ruchu, przy równoczesnym zachowaniu praw podmiotowych osób, które na te badania są kierowane, przy czym ustawa nie określa bliżej, o jakie zastrzeżenia co do stanu zdrowia chodzi, ani bliżej ich nie definiuje. Podstawą do wydania decyzji jest wiarygodna informacja o zastrzeżeniach, co do stanu zdrowia, nie jest natomiast wymagane ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów. Zgodnie z art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, informacja właściwego organu orzekającego o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia kierowcy stanowi wystarczającą przesłankę do podjęcia decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Starosta w toku postępowania nie podejmuje czynności mających na celu ustalanie przyczyn wystąpienia okoliczności mogących powodować istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym, dlatego też nawet, jeśli odwołujący się przedstawia dokumentację lekarską, to nie może ona stanowić przedmiotu oceny przez organ l instancji, bowiem według ustalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądu - organy administracji nie mogą samodzielnie dokonywać wiążącej oceny stanu zdrowia odwołującego się. Dla potrzeb toczącego się postępowania nie jest wymagane ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany w stanie zdrowia stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów, ale podstawą wydania decyzji jest już informacja organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy, o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia. Kwestia zdolności skarżącego do prowadzenia pojazdów stanowi dopiero przedmiot badania przez lekarzy specjalistów, które przeprowadzane jest na skutek skierowania przez starostę. Zatem organy administracyjne nie badają merytorycznie tej kwestii. Kolegium podkreśliło nadto, że subiektywne przekonanie odwołującego się o jego stanie zdrowia nie wpływa na jego predyspozycje do kierowania pojazdami i nie stanowi okoliczności uzasadniającej odstąpienie od wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie J. R. powtórzył argumentację odwołania, dodatkowo opisując okoliczności, w jakich zmuszony był podjąć leczenie psychiatryczne, relacje z organami władzy oraz rodzinne. W piśmie z dnia 16 grudnia 2014 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego przepisu art. 99 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami poprzez nieprawidłową jego wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że w sytuacji, gdy organ administracji uzyskał pismo od lekarza orzecznika ZUS z informacją, że mogą zachodzić okoliczności stanowiące istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych, jest on na zasadzie automatyzmu zobowiązany do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie oraz naruszenie przepisów postępowania art. 107 § 1 i 3 Kpa poprzez sporządzenie wadliwego i lakonicznego uzasadnienia faktycznego decyzji, niepodanie, na jakich dowodach oparł się organ, wydając zaskarżoną decyzję, jakim dowodom odmówił wiarygodności, a także poprzez nieuczynienie żadnych ustaleń faktycznych, które zdaniem organu wskazywałyby na uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego, a oparcie się jedyne na błędnym poglądzie, iż skoro było zawiadomienie od lekarza orzecznika ZUS, to organ miał obowiązek skierować skarżącego na badania. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 Kpa poprzez niepoczynienie żadnych ustaleń dotyczących stanu zdrowia skarżącego oraz art. 80 Kpa poprzez niedokonanie oceny całokształtu materiału dowodowego, art. 8 i 9 Kpa poprzez niewyjaśnienie stronie, z jakiego powodu zostało wszczęte postępowanie na podstawie przepisu art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym a decyzja została wydana na podstawie przepisu art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami oraz naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji sąd bada czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz czy została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga J. R. podlega uwzględnieniu. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił w niniejszej sprawie przepis art. 99 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. z 2014 r. poz. 600 ze zm.). Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Zgodnie z przepisem art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega między innymi osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. Badanie to przeprowadza się na podstawie skierowania (art. 75 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami), wydanego przez starostę w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli u kierowcy istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Zgodnie z przepisem art. 99 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaję decyzję o skierowaniu na badania z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych - art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a, lub na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy - art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o kierujących pojazdami. Z powyższych regulacji prawnych jednoznacznie wynika administracyjnoprawny nakaz poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia tylko wówczas, gdy istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Przy czym istotne jest, że okoliczności ustalone przez organ muszą z dużym prawdopodobieństwem wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu. Przeciwwskazania te powinny zostać zweryfikowane podczas badania lekarskiego. Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Starosta był zobligowany do dokonania oceny, czy informacja uzyskana od lekarza zastępcy Głównego Lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w piśmie z dnia 5 lipca 2013 r. o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia skarżącego jest wiarygodna i zupełna z punktu widzenia decyzji wydawanych na podstawie art. 99 ust. 1 pkt. 2 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami. Wykładnia zacytowanych wyżej przepisów powinna prowadzić do uznania, że lekarz Orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zobowiązany wykazać uzasadnione zastrzeżenie odnośnie stanu zdrowia kierowcy. W sytuacji, gdy tego nie czyni, Starosta winien zobowiązać lekarza Orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do uzupełnienia wniosku i dopiero wówczas dokonać oceny wskazanych okoliczności z punktu widzenia spełnienia przesłanek ustawowych do skierowania na badania lekarskie. Tymczasem w niniejszej sprawie organ l instancji nie uzyskał żadnych dodatkowych informacji od Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, poprzestając jedynie na jednozdaniowej informacji zawartej w piśmie zastępcy Głównego Lekarza Orzecznika o stwierdzeniu uzasadnionych i poważnych okoliczności mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym. Organ nie dysponował w efekcie materiałem mogącym stanowić przedmiot analizy wystarczającym do oceny spełnienia przesłanek z art. 99 ust. 1 pkt. 2 lit. b) ustawy o kierujących pojazdami. Organ odwoławczy nie uzupełnił materiału dowodowego wbrew treści przepisu art. 136 Kpa. W konsekwencji, poprzestając jedynie na informacji uzyskanej z pisma zastępcy Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 5 lipca 2013 r., organy dokonały niewystarczających ustaleń stanu faktycznego i przedwcześnie przyjęły istnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia J. R. W gruncie rzeczy organy nie wyjaśniły, dlaczego uznały, że zachodzi konieczność skierowania skarżącego na badania. Nie podjęto żadnych czynności zmierzających do wyjaśnienia na czym polegają uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia skarżącego. Zwrócić należy przy tym uwagę, że uchybienie organów jest o tyle bardziej znamienne, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty w postaci zaświadczeń lekarskich i wypisów z pobytów w placówkach szpitalnych, wskazujących na problemy zdrowotne skarżącego. Sąd niniejszym nie przesądza kierunku rozstrzygnięcia. Wskazuje jedynie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dotyczący stanu zdrowia skarżącego jest niewystarczający do oceny, czy w stosunku do niego zachodzą uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, mogące stanowić podstawę skierowania na badania lekarskie. Zaniechanie orzekających w sprawie organów stanowi naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji organy naruszyły również art. 99 ust. 1 pkt. 2 lit. b) i ust. 2 pkt. 1 lit. c) ustawy o kierujących pojazdami, rozstrzygając sprawę przedwcześnie, bez dokonania prawidłowych ustaleń, czy w stosunku do skarżącego zachodzą przesłanki do zastosowania powołanego powyżej przepisu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji powinien uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu. Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu l instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. W pkt II Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. W pkt III Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 250 p.p.s.a w zw. z § 2 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).