III SA/Kr 131/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kremer Sędziowie WSA Halina Jakubiec spr. NSA Krystyna Kutzner Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. sprawy ze skarg K. P. na decyzje Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 1 grudnia 2008 r Nr : [...] Nr : [...] w przedmiocie choroby zawodowej I uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji , II przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata J. Z. – Kancelaria Adwokacka w K. ul. [...], koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w kwocie 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), podwyższone o stawkę podatku od towarów i usług przewidzianą dla tego rodzaju czynności. Decyzjami z dnia 01.12.2008r. nr [...] oraz nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 5 pkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006r. nr 122, poz. 851 z późn. zm.) i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), po rozpoznaniu odwołań K. P. utrzymał w mocy kolejno decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2008r. znak [...] o braku stwierdzenia u K. P. choroby zawodowej przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w w/w rozporządzeniu i decyzję z [...] 2008r. znak [...] o braku podstaw do stwierdzenia u K. P. choroby zawodowej – obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonym w w/w rozporządzeniu. Decyzja powyższa zapadła na tle następujących okoliczności: K. P. pracował w okresie od 1964r. do 2004r. kolejno jako instruktor muzyczny w Powiatowym Domu Kultury, jako instruktor zespołu akordeonistów i kursu akordeonistów w placówkach Zakładowego Domu Kultury, Ognisku Młodych, jako wychowawca w internacie przy Szkole Podstawowej, jako nauczyciel gry na instrumentach w Społecznym Ognisku Muzycznym, jako wychowawca w Specjalnym Zakładzie Poprawczym, jako nauczyciel gry na akordeonie w Państwowej Szkole Muzycznej, jako instruktor gry na akordeonie w Młodzieżowym Domu Kultury, jako nauczyciel przedmiotów teoretycznych oraz nauczyciel bibliotekarz. Decyzją z dnia [...] 2008r. znak [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 5 pkt 4a ustawy Państwowej Inspekcji Sanitarnej orzekł o braku stwierdzenia u K. P. choroby zawodowej przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym wymienionej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych określonych w w/w rozporządzeniu. Organ powołał się na wydane w sprawie orzeczenia Ośrodka Medycyny Pracy z dnia 20.11.2007r. nr [...] i orzeczenie Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z dnia 14.04.2008r. nr [...], w którym stwierdzono, że brak jest podstaw do rozpoznania u skarżącego w/w choroby. Wyjaśnione zostało, że przeprowadzone badania laryngologiczne i stroboskopowe nie ujawniły zmian chorobowych narządu głosu typowych dla nadmiernego obciążenia wysiłkiem głosowym takich jak guzki głosowe twarde, wtórne zmiany przerostowe fałdów głosowych oraz niedowład mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią. Odnośnie narażenia w miejscach pracy na czynniki szkodliwe, które powodowałyby przedmiotowe schorzenie organ zauważył, że wykonywany przez skarżącego rodzaj pracy w placówkach oświatowo – wychowawczych w wymiarze zróżnicowanym, od 10 godz. tygodniowo do 30 godzin tygodniowo, z wyłączeniem okresu od 1.09.1968r. do 31.08.1970r. oraz od dnia 1.09.1994r. do 7.11.1997r. powodował, że skarżący był narażony na nadmierny wysiłek głosowy związany z pracą dydaktyczną i wychowawczą. W środowisku pracy występował hałas pochodzący od grających na instrumentach muzycznych. Nie były prowadzone badania natężenia dźwięku. W okresach od 17.09.1973 do 16.12.1973r., od 1.09.1993r. do 30.06.1994r. oraz od 8.11.1997r. do 7.11.1998r. skarżący korzystał z urlopów dla poratowania zdrowia. Wykonywane w okresie czynnej pracy zawodowej badania profilaktyczne nie zawierały przeciwwskazań do pracy w zawodzie nauczyciela. Decyzją z dnia [...] 2008r. znak [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny na podstawie art. 104 § 1 i 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i art. 5 pkt 4a ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej orzekł o braku stwierdzenia u K. P. choroby zawodowej obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem, wyrażonego podwyższeniem progu słuchu o wielkości co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszącym, obliczony jako średnia arytmetyczna dla częstotliwości audiometrycznych 1,2 i 3 kHz wymienionej w poz. 21 wykazu chorób zawodowych określonym w w/w rozporządzeniu. Decyzja organu wynikła z ustaleń dotyczących stopnia narażenia skarżącego w miejscach pracy na czynniki szkodliwe, które są zbieżne z ustaleniami w decyzji organu znak [...] oraz z twierdzeń jednostek orzeczniczych tj. Ośrodka Medycyny Pracy zawartych w orzeczeniu z dnia 20.11.2007r. nr [...] (i jego uzupełnienia z 17.06.2008r.) i orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z 14.04.2008r. nr [...] (i jego uzupełnienia z 1.09.2008r.). Na podstawie bowiem przeprowadzonej diagnostyki lekarskiej m.in. audiometrii tonalnej oraz analizy dokumentacji medycznej, w tym karty informacyjnej z leczenia w oddziałach laryngologicznych w W. i w K. z roku 1979 stwierdzono u skarżącego podwyższenie progu słuchu dla UP 51 dB oraz głuchotę ucha lewego. Stwierdzone uszkodzenie słuchu ucha prawego i głuchota ucha lewego, zgodnie z wiedzą medyczną, nie jest efektem działania hałasu zawodowego i nie może być rozpoznane jako choroba zawodowa narządu słuchu. W odwołaniu od powyższych decyzji K. P. podniósł, że są one dla niego krzywdzące, ponieważ całe życie przepracował w zawodzie nauczyciela w dwóch resortach sprawiedliwości oraz Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W następstwie rozpoznania odwołania Wojewódzki Inspektor Sanitarny wydał opisane na wstępie decyzje. Podzielając ustalenia faktyczne dokonane przez organ pierwszej instancji w zakresie narażenia K. P. na nadmierny wysiłek głosowy oraz hałas oraz uznając, że orzeczenia lekarskie Ośrodka Medycyny Pracy i Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w sposób kompletny i wystarczający wypowiedziały się w kwestii podstaw do uznania u skarżącego istnienia przedmiotowych chorób zawodowych, organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 30 lipca 2002r. orzeczenie wydane w wyniku ponownego badania jest ostateczne. W gestii organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest tylko ocena orzeczeń lekarskich jako materiału dowodowego w sprawie, natomiast brak jest uprawnień do podważania ustalonych przez lekarzy rozpoznań klinicznych. Fakt zatrudnienia w narażeniu na wysiłek głosowy, przy braku objawów klinicznych choroby figurującej w wykazie chorób zawodowych nie daje podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W decyzji znak [...] organ dodatkowo wyjaśnił, że zgodnie z wykazem chorób zawodowych chorobę zawodową narządu słuchu można rozpoznać pod warunkiem wystąpienia w okresie do 2 lat od zakończenia narażenia zawodowego na hałas (kryterium czasowe) udokumentowanych objawów chorobowych spełniających warunki określone w pkt 21 wykazu tj. obustronny trwały ubytek słuchu typu ślimakowego (kryterium jakościowe) oraz ubytek wynoszący co najmniej 45 dB w uchu lepiej słyszących (kryterium ilościowe). Spełnienie tych trzech kryteriów jednocześnie jest konieczne do stwierdzenia choroby zawodowej. W przypadku skarżącego nie zostało spełnione kryterium jakościowe. Przeprowadzone badania wykazały ubytek słuchu typu ślimakowego w uchu prawym oraz głuchotę ucha lewego (która nigdy zgodnie z wiedzą medyczną nie jest efektem działania hałasu) spowodowaną przebytą chorobą samoistną – zespołem Ramsey – Huntera. Powyższe decyzje stały się przedmiotem skarg K. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w których podniósł, że schorzenia narządu słuchu i głosu mają związek przyczynowo – skutkowy z wykonywanymi czynnościami zawodowymi. Narażony był na nadmierny wysiłek głosowy jak również na hałas pochodzący od grających instrumentów muzycznych. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 06.10.2010r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że w podlegających rozpoznaniu sprawach nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a w szczególności fakt, że po przebytym w latach 70 – tych zapaleniu uszu skarżący nadal pracował. W sposób niewłaściwy została sformułowana teza dowodowa do Ośrodków Medycyny Pracy, gdyż powinna ona brzmieć w ten sposób, by można było odpowiedzieć na pytanie na ile dalsza praca po przebytym zapaleniu narządu słuchu, w warunkach natężenia hałasu (m.in. skarżący był dyrygentem 80 – osobowej orkiestry) wpłynęła na pogorszenie słuchu i czy mogło mieć ono charakter zawodowy. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2007r., sygn. akt III SA/Kr 125/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym: "Czy przepisy art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tj. Dz. U. z 1998 r., nr 21, poz. 94 z późn. zm.) oraz wykonawczego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115) są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP". Pytanie to Trybunał Konstytucyjny przyjął do rozpoznania pod sygnaturą P 23/07. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008r., sygn. P 23/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia, oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Równocześnie Trybunał orzekł, iż przepisy te utraciły moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 2 lipca 2008r. nr 116, poz. 740. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze zm.) Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie podstawowe znaczenie dla jej rozstrzygnięcia ma fakt, że organy obu instancji, zarówno prowadząc postępowanie, jak i wydając decyzje stosowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłoszenia podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz.1115) wydanego na podstawie art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.). Powołanym wyżej wyrokiem z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (Dz.U. z 2008 r. Nr 116, poz. 740) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (w zakresie, w jakim nie określają wytycznych dotyczących treści rozporządzenia), jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że żaden z przepisów kodeksu pracy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego oraz, że takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innej ustawy. Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 k. p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia RM, które - jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej - jest również niezgodne z Konstytucją. Wynika z powyższego, że postępowanie w sprawie dotyczącej strony skarżącej prowadzone było w oparciu o przepisy prawa, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Jednocześnie Trybunał Konstytucyjny orzekł, że w/w przepisy tracą moc obowiązującą z upływem dwunastu miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej, które nastąpiło w dniu 2 lipca 2008r. W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał wskazał, że "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". Utrata mocy prawnej zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy, jak i rozporządzenia z 30.07.2002r. nastąpiła w dniu 3 lipca 2009r., w tym też dniu weszły w życie ustawa z dnia 22 maja 2009r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2009r., Nr 99, poz. 825), która nadała nową treść art. 237 § 1, dodając § 1 (1) art. 237 Kp oraz rozporządzenie Rady Ministrów z 30 sierpnia 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009r., Nr 105, poz. 869), wydane na podstawie delegacji określonej w art. 237 § 1 pkt 3 - 6 i § 1 (1) Kodeksu pracy. Wyeliminowanie z porządku prawnego kontrolowanych przez Trybunał Konstytucyjny przepisów stanowi w ocenie Sądu podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W nowym bowiem stanie prawnym, ukształtowanym w następstwie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wznowienie postępowania jest nie tylko, jak zauważył Trybunał przykładowo w wyroku z dnia 2.03.2004r., SK 53/03, OTK ZU-A 2004/3/16 dopuszczalne, ale możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego. Prawo do wznowienia postępowania w przypadku orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności prawnej podstawy prawomocnego orzeczenia sądowego jest bowiem jednym z aspektów konstytucyjnego prawa do sądu. Stosownie zatem do art. 145 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, może stanowić podstawę wznowienia. Natomiast w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji powinno w postępowaniu sądowoadministarcyjnym przesądzać o uznaniu "naruszenia prawa" w samej decyzji administracyjnej (podobnie WSA w Gliwicach w wyroku z 16.07.2009r. sygn. akt IV SA/GL 120/09). Sąd wobec tego na podstawie powołanego przepisu uchylił zaskarżone przez K. P. decyzje oraz poprzedzające je decyzje organu pierwszej instancji. Rozpatrując sprawę ponownie organy administracji powinny rozpatrzyć sprawę strony skarżącej w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z 30 sierpnia 2009r. w sprawie chorób zawodowych. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a w zw. z § 2 ust. 1 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.)