III SA/Kr 1314/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 września 2010 r. [...] w przedmiocie przyznania pomocy pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Zaskarżoną decyzją z dnia 10 września 2010 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) oraz art. 78 ust. 5, art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity, Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), § 9 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z 18 października 2004 r. w sprawie rodzin zastępczych (Dz. U. z 2004 r. Nr 233, poz. 2344) Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, działającego z upoważnienia Starosty z [...] 2009 r., znak: [...] i orzekło, co do istoty w ten sposób, że zmieniło decyzję z [...] 2009 r., znak: [...], w części dotyczącej okresu, na jaki zostało przyznane tą decyzją świadczenie poprzez przyznanie świadczenia do dnia 20 stycznia 2010 r. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] 2009 r., znak: [...], działający z upoważnienia Starosty Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie przyznał rodzinie zastępczej – M. i W. T. -pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka – S. M. – w wysokości 685,80 zł miesięcznie od dnia 1 kwietnia 2009 r. do czasu ustania warunków uprawniających do otrzymania pomocy. Decyzji tej nadano klauzulę natychmiastowej wykonalności. Pismem z dnia 27 stycznia 2010 r. W. T. zwrócił się do organu o przyznanie dalszej pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka – S. M. w rodzinie zastępczej. Decyzją z dnia [...] 2010 r., znak: [...], wydaną przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, działającego z upoważnienia Starosty, zmieniono decyzję z dnia [...] 2009 r., znak: [...], w części dotyczącej okresu przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka – S. M. - w rodzinie zastępczej, w ten sposób, że: pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka S. M., w rodzinie zastępczej przyznano do dnia 19 stycznia 2010 r. Od dnia 20 stycznia 2010 r. odmówiono pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania S. M. w rodzinie zastępczej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał na treść przepisu art. 72 ust. 10 oraz art. 78 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej oraz wyjaśnił, że pismem z dnia 27 stycznia 2010 r. W. T. zwrócił się z prośbą o dalszą pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania pełnoletniej wychowanki S. M. pozostającej w rodzinie, która pełniła dla niej funkcję rodziny zastępczej. Organ podniósł, że S. M., w dniu 20 stycznia 2010 r. uzyskała pełnoletność i uczy się obecnie w II klasie Liceum Ogólnokształcącego w A, ul. [...] (Centrum Kształcenia Ustawicznego). Z uwagi na to, że pełnoletnia wychowanka od 19 stycznia 2010 r. do 3 lutego 2010 r. kilkakrotnie zmieniła szkołę i szkoła, w której obecnie się uczy nie jest szkołą, w której rozpoczęła naukę przed osiągnięciem pełnoletności, tj. Liceum Ogólnokształcącym w B – organ odmówił od dnia 20 stycznia 2010 r. pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania S. M. w rodzinie zastępczej. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. T. podnosząc, że decyzja ta jest dla niego krzywdząca. Zaznaczył, że postanowieniem Sądu Rodzinnego z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt: [...], został ustanowiony rodziną zastępczą dla S. M. Jego wychowanka w dniu 20 stycznia 2010 r. uzyskała pełnoletniość i nadal pozostaje w jego rodzinie, stąd zwrócił się z prośbą o dalszą pomoc pieniężną. W. T. podniósł, że organ odmawiając mu pomocy powołał się na fakt wielokrotnej zmiany szkoły przez S. M. przed i po ukończeniu 18 lat. Zmiana szkoły była jednakże spowodowana stanem zdrowia wychowanki. W. T. wskazał, że jego wychowanka nadal uczy się w liceum ogólnokształcącym, więc w gruncie rzeczy zmieniła jedynie miejscowość, a nie typ szkoły. W związku z powyższym wnosi o pozytywne rozpatrzenie odwołania, podnosząc, że z własnych środków nie jest w stanie utrzymać wychowanki. Do odwołania załączył zaświadczenie lekarskie i informację z Poradni Psychologiczno - Pedagogicznej. Działającej jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało, że zgodnie ze znajdującym się w materiale dowodowym pismem Dyrektora Zespołu Szkół im. [...] w B z dnia 10 stycznia 2010 r., znak: [...], S. M. w ostatnim okresie dwukrotnie dokonała zmiany szkoły tj. w dniu: - 6 stycznia 2010 r. przeniosła się do IV LO w A, - 13 stycznia 2010 r. wróciła do Zespołu Szkół im. [...] w B - 2 lutego 2010 r. przeniosła się do innej szkoły, tj. Zespołu Szkół Technicznych i Ogólnokształcących w A. Zgodnie z pismem Dyrektora IV Liceum Ogólnokształcącego, im. [...] w A, w dniu 12 stycznia 2010 r. na pisemną prośbę opiekuna W. T. wydano dokumenty dotyczące S. M. i nie jest już ona uczennicą tej szkoły. Zgodnie natomiast z zaświadczeniem wystawionym w dniu 3 lutego 2010 r. przez Dyrektora Centrum Kształcenia Ustawicznego w A S. M. w roku szkolnym 2009/2010 jest słuchaczem klasy drugiej liceum ogólnokształcącego, przewidywany termin ukończenia szkoły - to czerwiec 2011 r. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, że ustawa o pomocy społecznej nie zawiera legalnej definicji szkoły, a zatem koniecznym jest posłużenie się powszechnie obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. W konsekwencji szkołą w systemie oświaty jest wyłącznie szkoła mająca status szkoły podstawowej, gimnazjum, szkoły ponadgimnazjalnej bądź artystycznej. Organ wskazał na regulację art. 5 ust. 1 ustawy o systemie oświaty stanowi, oraz art. 9 ust. 1 tej ustawy. W świetle tych przepisów przez szkołę, zdaniem organu, należy, zatem rozumieć szkołę publiczną lub niepubliczną, która wchodzi w skład jednej z typów szkół wymienionych w art. 9 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wobec tego fakt zmiany szkoły przez osobę pozostają w rodzinie zastępczej po uzyskaniu pełnoletności, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie z Zespołu Szkół im. [...] - Liceum Ogólnokształcące w B na Centrum Kształcenia Ustawicznego w A - Liceum Ogólnokształcące, nie jest jednoznaczne z tym, że rodzinie zastępczej nie będzie przysługiwało świadczenia, o którym mowa art. 78 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Istotne znacznie w sprawie mają ustalenia, czy szkoła, do której przeniosła się wychowanka i kontynuuje naukę jest tym samym typem szkoły, w jakiej podjęła naukę przed ukończeniem 18 roku życia. Zdaniem organu Centrum Kształcenia Ustawicznego w A – Liceum Ogólnokształcącego nie można zaliczyć do żadnego typu szkoły, zdefiniowanego we wskazanych wyżej przepisach ustawy o systemie oświaty. W związku z powyższym W. T. nie przysługuje po dniu uzyskania przez S. M. pełnoletniości, tj. po 20 stycznia 2010 r. prawo do pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej. A zatem organ orzekający w pierwszej instancji podjął słuszną decyzję o zmianie decyzji z dnia [...] 2009 r. Niemniej jednak z treści przepisu art. 78 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wynika, że pomoc pieniężna rodzinie zastępczej przysługuje do dnia uzyskania przez dziecko pełnoletności. Ponieważ S. M. osiągnęła pełnoletniość 20 stycznia 2010 r., Kolegium zgodnie z przepisem art. 138 § 1 pkt 2 uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej okresu, na jaki zostało przyznane świadczenie i orzekło, co do istoty sprawy w ten sposób, że pomoc pieniężną na częściowe pokrycie utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej przyznało do dnia 20 stycznia 2010 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył W. T. podnosząc, że jego wychowanka S. M. w dniu 20 stycznia 2010 r. uzyskała pełnoletność i nadal pozostaje w rodzinie zastępczej. Zmiany szkoły przez S. M. spowodowane były jej stanem zdrowia, co potwierdzają załączone do skargi zaświadczenia lekarskie z dnia 14 października 2010 r. i z dnia 9 października 2010 r. wraz z historią choroby. Skarżący podniósł, że S. M. nadal uczy się w liceum ogólnokształcącym, a zatem nie zmieniła szkoły, a jedynie miejscowość. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia: prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 78 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej "Rodzinie, która sprawowała funkcję rodziny zastępczej, przysługuje pomoc pieniężna w wysokości określonej w ust. 3 i 4 również po osiągnięciu pełnoletności, do czasu ukończenia szkoły, w której rozpoczęło naukę przed osiągnięciem pełnoletności, jeżeli nadal przebywa w tej rodzinie." Istotnie, jak prawidłowo zauważyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazana ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia szkoły, w związku z tym należy przeprowadzić wykładnię tego pojęcia dal ustalenia wystąpienia przesłanki – "do czasu ukończenia szkoły" – o której mowa w art. 78 ust. 5 ustawy. Według wykładni językowej pod pojęciem szkoły rozumie się instytucję, której zadaniem jest kształcenie i w zależności od jego poziomu obejmuje ono szkoły podstawowe, średnie, wyższe. Z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, regulującego prawo do nauki, pojęcie szkoły nie zostaje ograniczone do poziomów podstawowego i średniego, ale obejmuje też szkoły wyższe. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, podzielić należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w wyroku z 7 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1193/07; LEX nr 501076, że z regulacji ustawy o systemie oświaty nie można wyprowadzać pojęcia szkoły dla ustalenia przyznania świadczenia pomocy pieniężnej. Wykładnia oparta o pojęcie szkoły zawarte w systemie oświaty pozostaje w sprzeczności z zasadami wykładni systemowej, która ma podstawy we wskazanym art. 78 Konstytucji, przyznającym powszechny i równy dostęp do wykształcenia, tworząc system pomocy finansowej, obejmujący też ten, przyjęty w ustawie o pomocy społecznej. Taka formalistyczna wykładnia, opierająca się nie na materialnych aspektach, lecz na formie organizacyjnej narusza zasady sprawiedliwości społecznej, gdyż nie uwzględnia ona rozwiązania przyjętego w art. 72 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że: "dzieciom i młodzieży pozbawionej całkowicie lub częściowo opieki rodzicielskiej, a także dzieciom i młodzieży niedostosowanej społecznie organizuje się opiekę i wychowanie na zasadach określonych w przepisach o pomocy społecznej." Dokonując, zatem wykładni systemowej, nie można uznać za prawidłową wykładnię przedstawioną w kontrolowanych decyzjach. Za poprawną należy przyjąć wykładnię uwzględniającą systemowe rozwiązania przyjęte w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity; Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 972 z późn. zm.). Ustawa ta w pkt 3 pkt 18 wprowadza definicję szkoły. Przez szkołę rozumie się "szkołę podstawową, gimnazjum, szkołę ponadpodstawową i ponadgimnazjalną oraz szkołę artystyczną, w której realizowany jest obowiązek szkolny i obowiązek nauki, a także specjalny ośrodek szkolno – wychowawczy, specjalny ośrodek wychowawczy dla dzieci i młodzieży wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki, metod pracy i wychowania oraz ośrodek umożliwiający dzieciom i młodzieży upośledzonym umysłowo w stopniu głębokim realizację obowiązku szkolnego i obowiązku nauki."(art. 3 pkt 18 w/w ustawy). Podkreślić należy, że wykładnia pojęcia szkoły, jakim posłużył się ustawodawca w art. 78 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, wymaga wykładni i to wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Błędne jest, więc stanowisko organu odwoławczego sprowadzające się do stwierdzenia, że skoro Centrum Kształcenia Ustawicznego – Liceum Ogólnokształcącego w A nie można zaliczyć do żadnego z typów szkoły wskazanych w systemie oświaty, to pomoc pieniężna, o której mowa w art. 78 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej się nie należy od chwili uzyskania przez dziecko pełnoletności, podobnie jak i stanowisko organu I instancji, że skoro dziecko przebywające w rodzinie zastępczej nie uczy się w szkole, w której rozpoczęło naukę przed uzyskaniem pełnoletności, to przedmiotowe świadczenie nie należy się rodzinie zastępczej po uzyskaniu przez nie pełnoletności. Rzeczą organów w ponownym rozpoznaniu sprawy będzie, więc dokonanie ustalenia w świetle przedstawionej powyżej wykładni pojęcia szkoły, czy Centrum Kształcenia Ustawicznego – Liceum Ogólnokształcące w A jest tym samym typem szkoły, do której dziecko przebywające w rodzinie zastępczej uczęszczało przed uzyskaniem pełnoletności, czy też nie. Trafne są, w ocenie Sądu, argumenty skarżącego, że S. M. przed, jak i po uzyskaniu pełnoletności, uczyła się w liceum ogólnokształcącym, jedynie zmieniła miejscowość, a nie typ szkoły. Niezrozumiała jest, więc argumentacja organów, tym bardziej, że sam np. organ odwoławczy twierdzi, że w przepisie art. 78 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej chodzi o ten sam typ szkoły. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, są jeszcze wadliwe z jednego punktu widzenia, mianowicie, że obie zostały oparte również na art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, który daje możliwość organom administracji zmiany lub uchylenia decyzji bez zgody strony w sytuacji zmiany przepisów prawa, zmiany jej sytuacji dochodowej, czy osobistej. Tego rodzaju decyzja, wydana na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją konstytutywną.(vide: m.in. wyrok WSA w Krakowie z 14 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Kr 274/09, LEX nr 554204 i przedstawiona tam argumentacja). Taki charakter decyzji z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej przesądza więc, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość (podobnie jak decyzje z artykułów 155 i 161 k.p.a.). Wobec tego brak jest jakichkolwiek podstaw, by uchylać lub zmieniać decyzje przyznające prawa do określonych świadczeń z pomocy społecznej z mocą wsteczną - ex tunc. Takie skutki można wiązać jedynie z decyzjami deklaratoryjnymi, tj. potwierdzającymi zaistniały już stan rzeczy. Tego rodzaju decyzje nie są jednak wydawane na gruncie ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 marca 2004 r. I SA 2337/2003). W świetle powyższego za nieprawidłowe uznać należy także orzeczenie, zawarte w zaskarżonej decyzji, że przyznane świadczenie decyzją z [...] 2009 r. przyznaje się do dnia 20 stycznia 2010 r., gdyż okres przedmiotowego świadczenia obejmuje także ten sprzed daty wydania zaskarżonej decyzji, a poprawnie organ powinien był wyrzec, że świadczenie to nie przysługuje od chwili wejścia do obrotu prawnego decyzji wydanej na podstawie art. 106 ust. 5, tj. od chwili jej doręczenia stronom. Również z tego samego powodu decyzja organu I instancji orzekająca o przyznaniu przedmiotowego świadczenia do dnia uzyskania pełnoletniości przez S. M., a odmawiająca jego przyznania po tej dacie jest nieprawidłowa. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i organ I instancji, naruszyły, w ocenie Sądu, artykuły: 78 ust. 5 i 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich błędną wykładnię, która doprowadziła organy do nieprawidłowego ich zastosowania, co stanowi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Nieprawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego doprowadziła do błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co stanowi naruszenie artykułów 7 i 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. Treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zobowiązywała Sąd do orzeczenia, jak w punkcie II sentencji wyroku.