III SA/Kr 1315/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Asesor WSA Marta Kisielewska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Asesora Prokuratury Rejonowej w Olkuszu na uchwałę Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 26 listopada 2019 r. nr XII/146/2019 w sprawie ustalenia w Olkuszu Stref Płatnego Parkowania niestrzeżonego, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego, wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania stwierdza nieważność uchwały w części, to jest w zakresie § 12 i § 14 zdanie 2 załącznika Nr 2 do uchwały Nr XII/146/2019 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 26 listopada 2019 r. Regulamin Stref Płatnego Parkowania w Olkuszu. Rada Miejska w Olkuszu podjęła 26 listopada 2019 r. uchwałę nr XII/146/2019 w sprawie ustalenia w Olkuszu Stref Płatnego Parkowania niestrzeżonego, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego, wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania. Uchwała została podjęta na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3, 4 i 6 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm.), art. 18 ust. 2 pkt 8,art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.). Na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę Asesor Prokuratury Rejonowej w Olkuszu. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1 i art. 52 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a"). Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale oraz załączonemu do niej Regulaminowi Stref Płatnego Parkowania w Olkuszu istotne naruszenie prawa, tj. art. 13b ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 470) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z powołanych przepisów i zastrzeżenie: 1) w § 12 Regulaminu Stref Płatnego Parkowania w Olkuszu ograniczeń w zakresie roszczeń osób parkujących, poprzez wskazanie, że w razie utraty lub kradzieży karty abonamentowej lub zbycia albo utraty pojazdu przed końcem ważności tej karty, kwota za niewykorzystany okres ważności nie podlega zwrotowi, ani też nie jest wydawany duplikat ww. dokumentu, podczas gdy ustawa o drogach publicznych nie określa dla organu stanowiącego takich kompetencji; 2) w § 14 zd. 2 Regulaminu Stref Płatnego Parkowania w Olkuszu ograniczeń w zakresie roszczeń osób parkujących, poprzez wskazanie, że parkowanie w SPP niezgodnie z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym lub w przypadku braku miejsc parkingowych, nie stanowi podstawy do roszczeń wobec zarządcy drogi, podczas gdy ustawa o drogach publicznych nie określa dla organu stanowiącego takich kompetencji. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 12 i § 14 zd. 2 Regulaminu Stref Płatnego Parkowania w Olkuszu. Skarżący podniósł, że § 12 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w Olkuszu, zgodnie z którym w razie utraty lub kradzieży karty abonamentowej lub zbycia albo utraty pojazdu przed końcem ważności tej karty, kwota za niewykorzystany okres ważności nie podlega zwrotowi, ani też nie jest wydawany duplikat w/w dokumentu, wykracza poza delegację ustawową wynikającą z ustawy o drogach publicznych, a więc art. 13b ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Regulacja zawarta w § 12 Regulaminu stanowi ponadto naruszenie zasady sprawiedliwości i ekwiwalentności opłaty. Skarżący wskazał, że nietrudno wyobrazić sobie sytuację, w której pokrzywdzony przestępstwem kradzieży dokumentu, jakim jest roczna karta abonamentowa, w krótkim czasie po jej nabyciu, spotyka się ze strony gminy z odmową wydania duplikatu ww. karty czy zwrotu kosztów jej nabycia, czym potęguje się stopień jego pokrzywdzenia wskazanym przestępstwem. Podobnie jako przekroczenie zakresu upoważnienia rady gminy należy, zdaniem skarżącego, ocenić § 14 zd. 2 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w Olkuszu, w którym wskazano, iż parkowanie w SPP niezgodnie z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym lub w przypadku braku miejsc parkingowych, nie stanowi podstawy do roszczeń wobec zarządcy drogi. Z art. 13b ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie wynika bowiem upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalenia przepisów ograniczających roszczenia obywateli w zakresie ewentualnego zwrotu opłaty w przypadku utraty lub kradzieży karty abonamentowej lub kradzieży bądź zbycia pojazdu oraz braku możliwości uzyskania duplikatu karty abonamentowej, jak również przepisy te nie upoważniały do regulacji kwestii roszczeń z tytułu braku miejsc postojowych. Skarżący podniósł, że o tym, czy zgłaszane przez dany podmiot roszczenie jest zasadne, władne są orzekać sądy powszechne. Skarżący podkreślił za Trybunałem Konstytucyjnym (sygn. akt K. 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109), że prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki, co oznacza, że "nie można z założenia ograniczać obywatelowi dochodzenia jego praw, nawet jeżeli miałoby okazać się nieuzasadnione". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej. Organ wskazał, że zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt. 3 ustawy o drogach publicznych rada gminy określa sposób pobierania opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Do sposobu pobierania opłaty oraz do ogółu czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie należy także techniczna i organizacyjna strona używania kart abonamentowych - jako formy wniesienia opłaty za parkowanie - w sytuacji kradzieży lub utraty tej karty w inny sposób oraz w razie zbycia lub utraty pojazdu, na którego nr rejestracyjny karta została wydana. Zatem w § 12 Regulaminu Stref Płatnego Parkowania uregulowany został jedynie sposób pobierania opłaty, w tym zasady wnoszenia opłat w formie karty abonamentowej. Brak okazania dowodu wniesienia opłaty - w jakiejkolwiek formie i z jakiegokolwiek powodu (zgubienie, zniszczenie, kradzież) - traktowany jest przez kontrolujących jako brak wniesienia opłaty, a zdarzenia, opisane w § 12 Regulaminu Stref Płatnego Parkowania (utrata, kradzież karty abonamentowej lub zbycie, utrata pojazdu), stanowią jedynie o braku możliwości uzyskania duplikatu karty, czy zwrotu dokonanej opłaty - w sytuacji zaistnienia opisanych tam zdarzeń. W odniesieniu do zarzutu skierowanego wobec § 14 zdanie drugie Regulaminu, organ podniósł, że użytego tam słowa "roszczenie" nie należy utożsamiać z roszczeniem w ujęciu cywilnoprawnym, czyli prawem do żądania na drodze sądowej określonego zachowania lub zaniechania, mających swoje źródło w zdarzeniach prawnych. Ponadto organ wskazał, że Rada Miejska nie może mieć wpływu na takie zdarzenia, jak okresowy brak miejsc parkingowych w związku z dużym ruchem pojazdów, jak też nie może zagwarantować osobom posiadającym abonament miejsc parkingowych. Rada gminy nie ma bowiem obowiązku zapewnienia miejsc parkingowych dla wszystkich użytkowników dróg publicznych. Wyznacza ona miejsca parkingowe tam, gdzie jest to prawnie możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 26 listopada 2019 r. nr XII/146/2019 w sprawie ustalenia w Olkuszu Stref Płatnego Parkowania niestrzeżonego, wysokości stawek opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania niestrzeżonego, wysokości opłat dodatkowych oraz sposobu ich pobierania. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713; powoływanej dalej jako "u.s.g."), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3, 4 i 6 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470; powoływanej dalej jako "u.d.p."), art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W demokratycznym państwie prawnym jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Niniejsza zasada znajduje odzwierciedlenie w art. 7 Konstytucji RP statuując zakaz domniemania kompetencji organu oraz jednoczesny nakaz, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej (por. postanowienie SN z 18 stycznia 2005 r. sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). W państwie demokratycznym normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów administracji publicznej, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organ stanowiący realizując kompetencje musi zatem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, nie może wykraczać poza jego zakres. Zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych powołanych jako podstawa prawna podjęcia kwestionowanego aktu, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (art. 13 ust. 1 pkt 1). Opłatę, o której mowa w tym przepisie, pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo (art. 13b ust. 1). Stosownie do art. 13b ust. 3 u.d.p. rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Z kolei zgodnie z art. 13b ust. 4 u.d.p. rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania: 1) ustala wysokość opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł; 2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi, 3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1. Odnosząc się do zaskarżonych postanowień kontrolowanej uchwały stwierdzić należy, że zarzuty zawarte w skardze są uzasadnione. Paragraf 12 Regulaminu Stref Płatnego Parkowania w Olkuszu stanowiący załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały, stanowi, że: "W razie utraty lub kradzieży karty abonamentowej lub zbycia albo utraty pojazdu przed końcem ważności tej karty, kwota za niewykorzystany okres ważności nie podlega zwrotowi, ani też nie jest wydawany duplikat w/w dokumentu." Zdaniem Sądu nie można się zgodzić z argumentacją organu, który twierdzi, że takie postanowienia stanowią sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego, ów "sposób", o którym mówi art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, należy rozumieć jako "zasady, formy, ogół czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie" (zob. wyrok NSA z dnia 12 listopada 2008 r., I OSK 918/08). W § 12 Regulaminu nie określono zasad, form ani ogółu czynności technicznych pozwalających na opłacenie parkowania w strefie, ale uregulowano sytuację, do jakiej może dojść już po dokonaniu opłaty. Zapis § 12 Regulaminu nie mieści się w upoważnieniu zawartym w ustawie o drogach publicznych. Podobne stanowisko wykładnię zaprezentował również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 7 lipca 2020 r., sygn. II SA/Ke 119/20. Paragraf 14 zd. 2 Regulaminu Stref Płatnego Parkowania w Olkuszu stanowiący załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały stanowi natomiast, że: "Parkowanie w SPP niezgodnie z przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym lub w przypadku braku miejsc parkingowych, nie stanowi podstawy do roszczeń wobec zarządcy drogi." Zapis ten także wykracza poza ustawowe upoważnienie zawarte w art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. Kompetencja do określenia sposobu poboru opłaty nie zawiera bowiem w sobie kompetencji do regulacji roszczeń pozostawiającego pojazd w stosunku do organu (zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 13 lutego 2020 r., sygn. III SA/Gd 714/19). Ponadto należy podkreślić, że o tym, czy zgłaszane przez dany podmiot roszczenie jest zasadne, władne są orzekać i rozstrzygać sądy powszechne. Regulacje zaskarżonej uchwały dotyczące dopuszczalności oraz zasadności roszczeń podmiotów korzystających ze strefy płatnego parkowania nie stanowią realizacji upoważnienia ustawowego. Konstytucja RP w art. 45 ust. 1 gwarantuje każdej jednostce prawo do sądu. Prawo do sądu oznacza z jednej strony uprawnienie jednostki do dochodzenia swych racji na drodze sądowej, z drugiej zaś obowiązek rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd. W wyroku z 10 maja 2000 r. (sygn. akt K 21/99, OTK ZU nr 4/2000, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że prawo do sądu jest jednym z podstawowych praw jednostki. Stanowi ono jedną z fundamentalnych gwarancji praworządności. To oznacza, że nie można z założenia ograniczać obywatelowi dochodzenia jego praw, nawet jeżeli miałoby okazać się nieuzasadnione. W ocenie Sądu regulacje zawarte w przepisach ustawy o drogach publicznych, które stanowiły podstawę prawną zaskarżonej uchwały, nie upoważniały rady do uchwalenia przepisów ograniczających roszczenia z tytułu braku miejsc postojowych. Kierując się poglądem, zgodnie z którym normy kompetencyjne należy interpretować w sposób ścisły i literalny, za trafny należało uznać zarzut naruszenia art.13b ust. 3 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Z przepisów tych nie wynika upoważnienie dla organu uchwałodawczego gminy do uchwalenia postanowień zawartych w § 12 i § 14 zd. 2 Regulaminu. W związku z powyższym uprawnione jest stwierdzenie, że zakwestionowane przepisy Regulaminu zostały uchwalone z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że kontrolowana uchwała w zaskarżonej części, to jest w zakresie § 12 i § 14 zdanie 2 załącznika Nr 2 do uchwały Nr XII/146/2019 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 26 listopada 2019 r. Regulamin Stref Płatnego Parkowania w Olkuszu w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.