III SA/Kr 1316/13

Kraków, dnia 27 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociąga po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. B. na akt Prezydenta Miasta z dnia 1 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego Miasta K postanawia: odrzucić skargę Wnioskiem z dnia 28 czerwca 2013 r. S. B. zwróciła się do Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta K o nabycie tytułu prawnego do zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. J w K, w miejsce najemcy babci E. Ż. zmarłej w dniu 19 stycznia 2013 r. W piśmie z dnia 1 sierpnia 2013 r. Zastępca Dyrektora Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta poinformował wnioskodawczynię o negatywnym rozpoznaniu jej wniosku. W pierwszej kolejności organ przytoczył treść art. 691 Kodeksu cywilnego regulującego kwestię kontynuowania najmu lokalu mieszkalnego po zgonie głównego najemcy. Jednocześnie wyjaśniono, iż w świetle cytowanego przepisu wnuki poprzedniego najemcy nie zaliczają się do kręgu osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu po głównym najemcy. Prawo takie mają natomiast dzieci najemcy, zatem po śmierci E. Ż. tytuł prawny do lokalu nabył jej syn A. Ż. Potwierdza to zawarcie aneksu do umowy najmu sporządzonego w dniu 17 kwietnia 2013 r., w związku ze skierowaniem Prezydenta Miasta K z dnia 7 marca 2013 r., którym S. B. została uprawniona do wspólnego zamieszkiwania z wujkiem. Następnie organ wskazał na treść uchwały Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. Nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń, która nadaje wprawdzie uprawnienia do zawarcia umowy po śmierci najemcy wnukom, lecz już nie siostrzeńcom. Od powyższego pisma S. B. złożyła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Domagała się potwierdzenia tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. W wyniku rozpoznania powyższego pisma Dyrektor Wydziału Mieszkalnictwa Urzędu Miasta wskazał, że nie zawiera ono żadnych nowych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które mogłyby skutkować zmianą stanowiska organu. Ponownie zaznaczono, że ostatnim najemcą rzeczonego lokalu był zmarły 25 kwietnia 2013 r. wujek S. B., który wstąpił w stosunek najmu po matce E. Ż. Istniejące unormowania nie przewidują możliwości nabycia przez siostrzeńców tytułu prawnego w ramach uprawnień przysługujących poprzedniemu najemcy. S. B. pismem z dnia 27 września 2013 r. zwróciła się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ze skargą na pismo z dnia 1 sierpnia 2013 r. domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu aktowi zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, w postaci § 26 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca nie nabyła tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, pomimo, że w dniu śmierci babki E. Ż. będącej najemcą tegoż lokalu, spełniała ona warunki zakreślone w powołanym przepisie cytowanej uchwały, bowiem pozostawała w lokalu po śmierci najemcy i nie wstąpiła w stosunek najmu w trybie art. 691 kodeksu cywilnego, zamieszkując z najemcą przez okres przekraczający pięć lat od ustania stosunku najmu oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w postaci art. 7, art. 75 i art. 77 K.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych związanych z przedmiotową sprawą administracyjną oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia dowodów, w wyniku którego to uchybienia organ administracyjny dokonał błędnych ustaleń w przedmiocie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy i podtrzymał stanowisko, które wyrażał we wcześniejszych pismach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu jako nienależąca do kognicji sądów administracyjnych. Podkreślić należy, iż granice właściwości rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 i art. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), jak również wynikają ze szczególnych przepisów zawartych w innych aktach prawnych. W myśl art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. W myśl § 3 cyt. przepisu sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zatem w pierwszej kolejności należało w rozpoznawanej sprawie dokonać oceny czy stanowiące przedmiot zaskarżenia pismo Prezydenta Miasta z dnia 1 sierpnia 2013 r., o odmowie potwierdzenia nabycia tytułu prawnego wynikającego z umowy najmu do zajmowanego lokalu zalicza się do którejkolwiek z kategorii aktów podlegających zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 3 § 2 P.p.s.a. Zagadnienie wstąpienia w stosunek najmu po zgonie najemcy generalnie znajduje swoje uregulowanie w art. 691 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z jego treścią w razie śmierci najemcy lokalu mieszkalnego w stosunek najmu lokalu wstępują: małżonek niebędący współnajemcą lokalu, dzieci najemcy i jego współmałżonka, inne osoby, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osoba, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą (§ 1). Osoby wymienione w § 1 wstępują w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jeżeli stale zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci (§ 2).W razie braku osób wymienionych w § 1 stosunek najmu lokalu mieszkalnego wygasa (§3). Jak wskazał organ i co potwierdza stan faktyczny w sprawie, przepis ten nie znalazł zastosowania w odniesieniu do skarżącej. Z kolei aktem regulującym zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, jest ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005r. nr 31, poz. 266 ze zm.). Podkreślić należy, iż ustawa ta nie przewiduje (nie daje podstaw prawnych) załatwienia spraw przyznania lokali (zawarcia umowy najmu lokalu) w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego, czyli np. w formie decyzji administracyjnej czy postanowienia. Kwestia zapewnienia lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednak kwestie te, czyli zawarcie umowy najmu lokalu, są załatwiane w formie cywilnoprawnej. Zarówno oferta zawarcia umowy, którą strona złożyła organowi, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu stanowi czynność cywilnoprawną (vide postanowienie z 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 415/09, z 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 799/09, z 22 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 679/07; z 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 362/10, wyrok 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 855/10). Zauważyć należy, iż w orzecznictwie sądowym od szeregu lat dominował pogląd, że sprawy dotyczące najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy mają charakter cywilnoprawny. Istotną rolę dla ukształtowania się tego poglądu odegrała uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997r., sygn. akt III ZP 37/97 (OSNP 1998/7/200), w której sformułowano pogląd, że "wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)". Podobne stanowisko prezentowane było w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Zasadnicza zmiana w dotychczasowym orzecznictwie nastąpiła wraz z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 21 lipca 2008r., sygn. akt I OPS 4/08 (LEX nr 400065), w której stwierdzono, iż uchwała zarządu dzielnicy miasta odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotowa uchwała zapadła na tle stanu faktycznego powstałego w Warszawie. Ustawa z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. nr 41, poz. 361 ze zm.) określa w odrębny sposób status gminy Warszawa, w której dzielnice jako jednostki pomocnicze gminy wykonują w konkretnym zakresie zadania gminy. Do zakresu działania dzielnic należy m.in. utrzymanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych, a organem wykonawczym dzielnicy jest zarząd. W uchwale tej NSA wyjaśnił, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy bądź osobę upoważnioną oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wniosek ten jest rozpoznawany przez zarząd, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej, związany z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Czynności te mają zatem charakter cywilnoprawny. Zgodzić należy się ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r., I OSK 885/10, iż schemat postępowania, ustalenia i wnioski jakie przedstawiono w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r. nie mogą ograniczać się wyłącznie do działań jednej gminy, w tym wypadku m. st. Warszawy. Zdaniem NSA odnieść można je także do spraw uregulowanych w innych gminach przepisami prawa miejscowego dotyczącymi przeznaczania lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego tej Gminy dla poszczególnych kategorii osób, które złożyły wnioski o zawarcie umowy najmu i oczekują na ich rozpatrzenie, a następnie zakwalifikowanie do zawarcia umowy najmu. W niniejszej sprawie nie mamy jednak do czynienia z postępowaniem, o jakim jest mowa w uzasadnieniu powyższej uchwały. Wniosek skarżącej z dnia 28 czerwca 2013 r. nie dotyczył bowiem zakwalifikowania i umieszczenia jej na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Treścią wniosku było uregulowanie, na rzecz skarżącej, tytułu prawnego do konkretnego lokalu, to jest do lokalu nr [...] przy ul. J w K, którego najemcą był jej wujek A. Ż., który wstąpił w stosunek najmu po śmierci matki. Ponieważ, jak wskazał organ z racji stopnia pokrewieństwa łączącego skarżącą z byłym najemcą lokalu, zastosowania w sprawie nie znalazł art. 691 Kodeksu cywilnego, zatem organ odwołał się do przepisów aktu prawa miejscowego tj. uchwały Rady Miasta z dnia 10 października 2012 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy oraz tymczasowych pomieszczeń. Uchwała ta nadaje uprawnienia do zawarcia umowy po śmierci najemcy wnukom, ale już nie siostrzeńcom. Powyższe uregulowanie nie odnosi zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. Stwierdzić należy, iż w konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. Stosownie zaś do treści cytowanego wcześniej art. 3 § 2 P.p.s.a. czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Jeżeli zatem zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych (por. postanowienie NSA z 20 października 2009 r. sygn. akt I OZ 971/09). Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 P.p.s.a. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.