III SA/Kr 133/19

|Sygn. akt III SA/Kr 133/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 czerwca 2019 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bożenna Blitek, Sędziowie: WSA Halina Jakubiec (spr.), WSA Hanna Knysiak-Sudyka, Protokolant: Specjalista Agata Zaręba-Piotrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r., sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 7 grudnia 2018 r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2018 r. nr [...] o przyznaniu K. C. (dalej w skrócie skarżącemu) zasiłku celowego w wysokości 125.000 zł na dofinansowanie zakupu lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego w związku ze zniszczeniami w powodzi 2010 roku budynku mieszkalnego oznaczonego numerem [...] w G oraz zobowiązaniu skarżącego do rozliczenia udzielonej pomocy poprzez przedstawienie dokumentów potwierdzających jej wydatkowanie zgodnie z przeznaczeniem (zakup lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego) w terminie 6 miesięcy od wypłaty świadczenia. Jako podstawa prawna decyzji wskazany został przepis art. 3, 22 i 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w skrócie Kpa (t. j., Dz.U. z 2018 r., poz. 2096). Z uzasadnienia powyższej decyzji wynika następujący stan faktyczny: Skarżący zwrócił się w dniu 29 września 2010 r. do organu gminy z prośbą o pomoc "ze środków państwowych do 300 000 zł na przesiedlenie domu z wykorzystaniem materiałów odzyskanych ze starego domu, na nowe miejsce nie zalewowe". W sprawie ww. wniosku wydanych zostało kilka decyzji, poddawanych kontroli między instancyjnej oraz sądowej. Ostatni wyrok w sprawie zapadł w dniu 10 kwietnia 2018 r. o sygn. akt III SA/Kr 90/18 i uchylał on decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 listopada 2017 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2017r. znak [...] odmawiającą przyznania skarżącemu wnioskowanego zasiłku. Ponownie rozpoznając sprawę, Burmistrz Miasta i Gminy wydał w dniu [...] 2018 r. decyzję nr [...] o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego w wysokości 125.000 zł na dofinansowanie zakupu lokalu mieszkalnego albo budynku mieszkalnego w związku ze zniszczeniami w powodzi 2010 roku budynku mieszkalnego oznaczonego numerem [...] w G oraz zobowiązaniu skarżącego do rozliczenia udzielonej pomocy poprzez przedstawienie dokumentów potwierdzających jej wydatkowanie zgodnie z przeznaczeniem (zakup lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego) w terminie 6 miesięcy od wypłaty świadczenia. Organ ustalił, że skarżący jest właścicielem starego, drewnianego, niepodpiwniczonego budynku, znajdującego się na działce nr [...], który był wielokrotnie zalewany wodą, w tym w wyniku ulewnych deszczy w maju 2010 r. i lipcu 2010 r. Jest to jednorodzinny budynek mający ponad sto pięćdziesiąt lat, o konstrukcji drewnianej, posadowiony na fundamentach kamiennych. W trakcie powodzi w 2010 r. wody z okolicznych potoków spowodowały w szczególności następujące straty: podmyte podłogi domu o powierzchni ok. 66 m2, podmyta stodoła z podpiwniczeniem, garaż, drewutnia i szopa obok domu. Zalaniu uległy maszyna stolarska, silnik elektryczny, piec akumulacyjny, płyty kartonowe gipsowe w ilości 4 sztuk. Niezbędna okazała się ewakuacja z domu przez Straż Pożarną. Nie było to pierwsze zalanie nieruchomości, uprzednio zalania miały miejsce w latach 1970, 1997, 2011 oaz w 2007. Skutkowały zapadnięciem się domu w części wejściowej. Jak wynika z wniosków ekspertyzy sporządzonej w dniu 26 października 2010 r. budynek nie nadaje się do użytkowania, gdyż nie spełnia podstawowych zasad i norm budowlanych. W dniu 7 listopada 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał nakaz rozbiórki. Skarżącemu z tytułu poniesionych w wyniku powodzi strat udzielono już pomocy finansowej w kwotach 2 000 zł (decyzja z dnia [...] 2010 r.), 500 zł (decyzja z dnia [...] 2010 r.) oraz 300 zł na ekspertyzę (decyzja z dnia [...] 2012 r.). W trakcie postępowania na podstawie postanowienia z dnia 3 sierpnia 2015 r. powołany został biegły inż. T. S., który w przedłożonej opinii wskazał, że powodzie z roku 2010 przyczyniły się do powstałych pęknięć i zarysowań ścian budynku oraz, że budynek nie nadaje się do zamieszkania, a jedynie do rozbiórki. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowalnego potwierdził w 2016 r., że nakaz rozbiórki wynikał ze złego stanu technicznego budynku. Nieruchomość nie była ubezpieczona. Z opinii biegłej J. K. z dnia 22 kwietnia 2016 r. wynikało, że wartość odtworzeniowa budynku wynosiła kwotę 60.670,00 zł (919 zł za m 2 budynku). Organ ustalił, że na terenie powiatu [...] przeciętny koszt nabycia budynku mieszkalnego o powierzchni użytkowej 60 – 70 m 2 oraz od 35 – 45 m 2 wynosi kwoty od 140 000 zł do 160 000 zł oraz od 125 000 zł do 145 000 zł. Wobec powyższego organ przyjął, że przyznana skarżącemu kwota 125 000 zł jest adekwatna do potrzeb związanych z zakupem mieszkania. Organ wskazał przy tym, że skarżący dysponuje majątkiem w postaci działki budowlanej o powierzchni 34 arów w miejscu niezalewowym na terenie G, czyli dysponuje zasobem, który może spieniężyć. Skarżący odwołał się od ww. decyzji, podnosząc, że przyznana mu kwota jest zbyt niska. Wniósł o przyznanie środków finansowych, które umożliwią mu budowę domu jednorodzinnego o powierzchni do 70m2. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania 7, art. 77 i art. 80 Kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu odwoławczej decyzji podniosło, że decyzja o przyznaniu zasiłku celowego w związku z poniesieniem strat wskutek klęski żywiołowej jest decyzją podejmowaną w granicach uznania administracyjnego. W ocenie Kolegium wydana w sprawie decyzja nie przekracza granic uznania administracyjnego, realizuje cele pomocy społecznej oraz spełnia wymogi procedury administracyjnej. Bezspornym jest, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z powodziami, które nawiedziły Polskę w maju i lipcu 2010 r. mieści się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa. Kolegium odniosło się do stanu faktycznego sprawy i wskazało, przytaczając w uzasadnieniu decyzji ustalenia dotyczące stanu faktycznego, wykazanego przez organ pierwszej oraz ekspertyzę sporządzoną w dniu 26 października 2010 r. na potrzeby postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z której wynika, że budynek będący własnością skarżącego nie nadaje się do rozbiórki. Kolegium podkreśliło, że stan faktyczny winien zostać przez organy oceniony wyłącznie pod kątem zastosowania art. 40 ust. 1 i 2 ww. ustawy, który jest jedyną regulacją normatywną o randze ustawowej dotyczącą zasad przyznawania zasiłku celowego w przypadku strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej. Kolegium wskazało ponadto, że zasiłek celowy z art. 40 ustawy nie może być traktowany jedynie, jako forma odszkodowania za straty powstałe w wyniku klęski żywiołowej. Pozostaje świadczeniem przyznawanym osobom, których zdarzenie losowe pozbawiło zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, takich jak miejsce zamieszkania. Orzekające w sprawie organy są związane zapadłymi w sprawie wyrokami Sądów o sygn. akt: III SA/Kr 90/18, III SA/Kr 1841/12 oraz III SA/Kr 1660/16, w których Sąd stwierdził między innymi, że pomimo uznania zasadności skargi organ nie ma obowiązku akceptacji żądania przyznania zasiłku w kwocie w skardze wskazanej. Powyższa decyzja stałą się przedmiotem skargi K. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której zarzucił : 1) Błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę skarżonej decyzji polegający na błędnym przyjęciu przez organ, ze skarżącemu nie przysługuje prawo do otrzymania zasiłku celowego w wyższej wysokości niż 125 000 zł, podczas, gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskował o wyższe świadczenie i o zasiłek przeznaczony na budowę domu a nie na zakup mieszkania oraz na błędnym przyjęciu, że kwota 125 000 zł jest kwotą wystarczającą na zakup lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego na terenie powiatu [...], podczas, gdy ceny ww. nieruchomości są znacznie wyższe i za przyznaną kwotę nie jest możliwy zakup tych nieruchomości. 2) Naruszenie przepisów prawa materialnego art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że przyznanie zasiłku celowego w wysokości 125 000 zł jest przyznaniem zasiłku w odpowiedniej wysokości i spełni cele świadczenia z powołanego wyżej przepisu, podczas gdy przyznanie zasiłku celowego w wysokości 125 000 zł po 9 latach jest niestarczające i nie spełnia celu tego przepisu. 3) Naruszenie przepisów postępowania art. 7, 77 § 1 i 107 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy skutkujące wydaniem zaskarżonej decyzji oraz przez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej a także poprzez sporządzenie uzasadnienia skarżonej decyzji bez wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd administracyjny nie ma możliwości orzeczenia, co do meritum sprawy, a jedynie ocenia legalność zaskarżonej decyzji, aktu lub czynności rozumiana, jako zgodność z przepisami prawa materialnego oraz zachowanie wymaganych prawem procedur postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) ppsa), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) ppsa). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 ppsa), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd doszedł do przekonania, że w toku analizowanego postępowania administracyjnego organy administracji, wbrew zarzutom skargi nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też nie doszło do uchybień postepowania. Na wstępie trzeba przypomnieć , ze poddana kontroli decyzja ma charakter uznaniowy. Zgodnie z art. 40 ustawy o pomocy społecznej, będącego podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Zasiłek celowy, o którym mowa w ust. 1 i 2, może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi (ust. 3). Z art. 40 ustawy o pomocy społecznej wynika, że oprócz pomocy udzielanej osobom ubogim znajdującym się w trudnych dla nich do przezwyciężenia warunkach, ustawa o pomocy społecznej stwarza także możliwości udzielenia pomocy osobom, które zostały dotknięte skutkami klęski żywiołowej, niezależnie od wysokości dochodu. W przypadku klęski żywiołowej straty poniesione przez osobę lub rodzinę są z reguły tak znacznych rozmiarów, że nawet posiadając pewien status majątkowy, osoby te nie są w stanie własnym działaniem zapewnić zaspokojenie podstawowych potrzeb. W takiej sytuacji z pomocą przychodzi administracja publiczna świadcząc pomoc w postaci zasiłku celowego. Rozstrzygnięcia oparte o powyższy przepis wydawane są, jak już wspomniano na wstępie w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że w przypadku kontroli sądowej konieczne jest zbadanie, czy zakres uznania administracyjnego nie został przez organy przekroczony, a także, czy dana decyzja została w sposób należyty i poddający się weryfikacji uzasadniona. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza w myśl art. 7 K.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uszczegółowieniem tej zasady są przepisy art. 2 ust. 1 ustawy, który stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jednocześnie zgodnie z przepisami ustawy, które regulują tryb przyznawania zasiłków celowych, organ przy udzielaniu przedmiotowej pomocy kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej ustawy dotyczącymi wymogu dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3). Bezspornym jest, że pomoc udzielana osobom poszkodowanym w związku z powodziami, jakie nawiedziły Polskę w maju i lipcu 2010 r. mieści się w możliwościach pomocy społecznej, gdyż na ten cel przeznaczone zostały stosowne środki pochodzące z budżetu państwa. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że K. C. jest właścicielem starego, drewnianego, niepodpiwniczonego budynku w G, który był wielokrotnie podtopiony w tym w wyniku ulewnych deszczy w maju i lipcu 2010 r. Jest to jednorodzinny budynek mający ponad sto pięćdziesiąt lat, o konstrukcji drewnianej, posadowiony na fundamentach kamiennych. Budynek znajduje się na terenie zalewowym w pobliżu dwóch rzek G i W. Podczas ulewnych deszczy stan rzek podnosi się i powoduje podtopienia nieruchomości. W wyniku powodzi mającej miejsce w maju 2010 r. wody z okolicznych potoków spowodowały następujące straty: podmyte podłogi domu o powierzchni ok. 66 m2, podmyta stodoła z podpiwniczeniem, garaż, drewutnia i szopa obok domu. Zalaniu uległy: maszyna stolarska, silnik elektryczny, piec akumulacyjny, płyty kartonowe gipsowe w ilości 4 sztuk. Niezbędna okazała się ewakuacja mieszkańców z domu przez Straż Pożarną. Jak wynika z ekspertyzy sporządzonej w dniu 26 października 2010 r. na potrzeby PINB budynek będący własnością K. C. nie nadaje się do użytkowania, gdyż nie spełnia podstawowych zasad i norm budowlanych. W stosunku do przedmiotowego budynku decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał nakaz rozbiórki. Mając na uwadze treść żądania strony o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego powyższy stan faktyczny winien zostać przez organy oceniony wyłącznie pod kątem zastosowania art. 40 ust. 1 i 2 ustawy, który jest jedyną regulacją normatywną o randze ustawowej dotyczącą zasad przyznawania zasiłku celowego w przypadku strat poniesionych w wyniku klęski żywiołowej. Organy pomocy społecznej, uzasadniając wysokość kwoty przyznanego zasiłku celowego, wskazały na fakt, że skarżący posiada działkę o szacowanej wartości 242.000,00 złotych. Pamiętać należy, że zasiłek celowy z art. 40 ustawy nie może być traktowany jedynie jako forma odszkodowania za straty powstałe w wyniku klęski żywiołowej, lecz jest świadczeniem przyznawanym osobom, których zdarzenie losowe pozbawiło zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, takich jak miejsce zamieszkania. Jak bowiem wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., I OSK 357/16 sformułowany w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej cel, jakiemu mają służyć świadczenia z pomocy społecznej, wskazuje, że ich podstawową rolą jest doprowadzenie do przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej osoby lub rodziny, której zmiana stała się niemożliwa przy założeniu samodzielnego działania tych osób. Skoro świadczenia z pomocy społecznej mają służyć przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej, to ich udzielanie nie jest możliwe, gdy w wyniku samodzielnych starań tej osoby nastąpi poprawa jej sytuacji życiowej. Sądy zgodnie i jednolicie podkreślają, że nie jest rolą pomocy społecznej rekompensowanie ze środków budżetowych państwa wszelkich strat poniesionych przez wnioskodawcę w jego mieniu w wyniku powodzi (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 listopada 2016 r., III SA/Kr 856/16 odwołujący się do wyroku NSA z dnia 14 maja 2013r., I OSK 227/13). Należy też przypomnieć, że zarówno Sąd jak i organy związane są prawomocnymi wyrokami WSA w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr 1841/12 jak i wyrokiem o sygn. akt III SA/Kr 1660/16 oraz III SA/ Kr 90/18 . W uzasadnieniu wy/w wyroków Sąd podkreśla, że pomimo uznania zasadności skargi nie oznacza to akceptacji żądania przyznania zasiłku w kwotach wyliczonych w skardze. W uzasadnieniu wyroku z dnia 10 kwietnia 2018r. III SA/ Kr 90/18 Sad stwierdził, że niezasadne jest żądanie skargi dotyczące przyznania zasiłku wyłącznie w kwotach umożliwiających wybudowanie "nowego" domu lub zakup "nowego" mieszkania. Skarżący zamieszkiwał w starym budynku – byłoby sprzeczne z celami pomocy społecznej zobowiązanie organu do udzielenia pomocy skarżącemu tylko w takiej formie. Sam skarżący przyznaje, w swoim wystąpieniu na rozprawie, że ponoszenie kosztów ubezpieczenia budynku już w roku 2001 stało się dla niego nieopłacalne. Ponadto, żądanie sfinansowania kosztów zakupu nowego mieszkania o powierzchni 66 m2 w sytuacji gdy skarżący prowadzi dwuosobowe gospodarstwo domowe zdaniem Sadu było wygórowane, bowiem o ile budynek mieszkalny o powierzchni użytkowej 66 m2, w warunkach polskich nie jest dużym domem, to mieszkanie o takiej powierzchni – jest już mieszkaniem o powierzchni przekraczającej średnią. Podstawowym celem zasiłku przyznawanego w związku z klęską żywiołową, która spowodowała zniszczenie domu mieszkalnego – jest zapewnienie poszkodowanym i im rodzinom mieszkania, ale to organ administracyjny decyduje, jaka pomoc będzie adekwatna do potrzeb poszkodowanych z uwzględnieniem celowości wydatkowania środków publicznych. Wyrażona na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019r. argumentacja, że w innych gminach dochodziło do pełnej rekompensaty strat i przesiedlenia na koszt Państwa nie podlega weryfikacji przez Sad ani też nie może mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia tej konkretnej sprawy. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.