III SA/Kr 1334/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka (spr.) Sędziowie WSA Renata Czeluśniak WSA Hanna Knysiak-Sudyka po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 2 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia skargę oddala. Decyzją z dnia 2 sierpnia 2021 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. S. (dalej jako skarżąca) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta działającego przez Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych i Dodatków Mieszkaniowych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką na mężem Z. S. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Organ l instancji, odmówił skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem, legitymującym się orzeczeniem Miejskiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 8 czerwca 2017 r. o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe ze stwierdzeniem, że nie niepełnosprawność istnieje od pierwszego roku życia, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 10 marca 2014 r. Orzeczenie wydano na czas określony do 30 czerwca 2022 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ jako przesłanki odmowy przyznania świadczenia wskazał dwie okoliczności, tj.: niespełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz brak związku przyczynowo - skutkowego między koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, a rezygnacją przez opiekuna z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzuciła organowi: - nieuwzględnienie okoliczności, że z dniem 21 października 2014 r. przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment wstania niepełnosprawności, został uznany za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 (Dz.U.2014.1443) oraz - naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i poczynienie błędnych nieznajdujących oparcia w materiale dowodowym sprawy ustalenie, że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy nie podejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad mężem. Decyzją z dnia 2 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje organu l instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał treść art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W zakresie ustaleń faktycznych wskazał m.in., że skarżąca od 1990 r. pozostaje osobą bezrobotną i od wielu lat pozostaje w nieformalnej separacji z mężem. Małżonkowie mieszkają wspólnie, ale prowadzą odrębne gospodarstwa domowe, mają córkę D., która wraz z rodziną od wielu lat przebywa w Szwecji z zamiarem stałego pobytu. Mąż skarżącej zajmuje łóżko w kuchni. Od marca 2017 r. do 31 grudnia 2022 r. jest objęty pomocą w formie usług opiekuńczych, ponieważ jest osobą niepełnosprawną ruchowo - z uwagi na niedowład kończyn dolnych porusza się za pomocą wózka inwalidzkiego. Aktualnie nie opuszcza mieszkania z uwagi na bariery architektoniczne. Opiekę nad nim sprawuje głównie skarżąca, której pomaga opiekunka środowiskowa (do 2019 r. w opiece nad mężem pomagali skarżącej również bracia męża). Opiekunka głównie dokonuje zakupów, a skarżąca przygotowuje posiłki, które mąż samodzielnie spożywa, natomiast nie jest w stanie samodzielnie wykonać czynności higienicznych takich jak kąpiel, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów oraz wymiana pampersów. Załatwianiem spraw urzędowych zajmuje się skarżąca oraz opiekunka. Podczas wizyt lekarskich poza miejscem zamieszkania niezbędna jest pomoc skarżącej lub opiekunki środowiskowej. Organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Stanowisko prawne organu l instancji, co do skutków omawianego wyroku Trybunału nie zasługuje zatem na akceptację. Jednak organ odwoławczy wskazał, że pomimo powyższego decyzja organu l instancji z dnia 19 maja 2021 r. odpowiada prawu. Następnie organ odwoławczy przedstawiając istotę świadczenia pielęgnacyjnego stwierdził m.in., że rezygnacja z zatrudnienia powinna pozostawać w związku przyczynowym ze sprawowaną opieką. W analizowanej sprawie związek między rezygnacją de facto z niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą, a sprawowaną opieką nad mężem nie był bezpośredni i ścisły. Skarżąca nie wykonywała żadnej pracy zarobkowej na długo przed uzyskaniem przez męża orzeczenia o niepełnosprawności, a nawet przed stwierdzeniem tej niepełnosprawności. Również zakres i wymiar czynności opiekuńczych świadczonych przez skarżącą względem męża nie świadczył w ocenie Kolegium o spełnieniu przesłanek przyznania wnioskowanego świadczenia. Ostatecznie organ odwoławczy uznał, że nie istnieje bezpośredni i ścisły związek między rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia (niepodejmowania przez nią pracy), a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zarzuciła organom: 1. naruszenie prawa materialnego, poprzez: - błędną wykładnię przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia dyspozycji podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia opieki stałej lub długoterminowej, lecz niekoniecznie całodobowej, - zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że brak jest związku pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą (rezygnacją z pracy w gospodarstwie rolnym), a sprawowaniem przez nią opieki nad mężem, podczas gdy w przedmiotowej sprawie taki związek przyczynowo - skutkowy istnieje. 2. Ponadto naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad mężem, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Z pisma SKO z dnia 9 grudnia 2021 r. roku wynika, że mąż skarżącej zmarł 28 listopada 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a. Kontrolując zatem legalność zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa, wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja SKO z 2 sierpnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] 2021 r. o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Instytucję świadczenia pielęgnacyjnego reguluje art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111,) - dalej u.ś.r., w którym szczegółowo określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego choć w niewielkim stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Wskazany przepis jednocześnie bezpośrednio wskazuje przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce lub ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z normy art. 17 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne jest rezygnacja z pracy zarobkowej, spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Należy jednak wyraźnie podkreślić, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku osoby zobowiązanej do alimentacji, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Nie może być ono zatem traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został bowiem tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo skutkowy. Zdaniem Sądu, zebrany materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącego opieką nad matką, a niepodejmowaniem zatrudnienia nie istnieje taki związek. Zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w przedmiotowej sprawie skarżąca nie spełniła przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawnym mężem. Jak wynika z wywiadu środowiskowego skarżąca od wielu lat pozostawała w separacji z mężem. Małżonkowie mieszkali wspólnie, ale prowadzili odrębne gospodarstwa domowe. Ich córka D. wraz z rodziną od wielu lat przebywa w Szwecji z zamiarem stałego pobytu. Mąż skarżącej zajmował łóżko w kuchni, a skarżąca zajmowała pokój. Od marca 2017 r. do 31 grudnia 2022 r. był objęty pomocą w formie usług opiekuńczych, z uwagi na niepełnosprawność ruchową - niedowład kończyn dolnych, poruszał się za pomocą wózka inwalidzkiego. Wymiar tej pomocy to dwie godziny dziennie we wszystkie dni tygodnia ze wyjątkiem niedziel. Opiekę nad nim sprawowała skarżąca, której pomaga opiekunka środowiskowa. Dodatkowo do 2019 r. w opiece nad mężem pomagali skarżącej również bracia męża. Opiekunka głównie dokonywała zakupów, a skarżąca przygotowywała posiłki, które mąż samodzielnie spożywał. Natomiast nie był w stanie samodzielnie wykonać czynności higienicznych takich jak kąpiel, obcinanie paznokci, strzyżenie włosów, wymiana pampersów. Załatwianiem spraw urzędowych oraz wizyt lekarskich zajmowała się skarżąca na zmianę opiekunką. Jak ustalono od 1 stycznia 2021 r. do 1 lutego 2021 r. skarżąca przebywała za granicą, a w tym czasie opiekę nad niepełnosprawnym sprawowała opiekunka. Zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne jednoznacznie wskazują, że rodzaj oraz wymiar opieki jaki skarżąca sprawowała nad niepełnosprawnym mężem, z którym pozostawała w separacji, nie wykluczały podjęcia przez nią zajęcia zarobkowego chociażby w niepełnym wymiarze. Ewidentnie opieka nad niepełnosprawnym była dzielona przez nią z opiekunką środowiskową, co sprawiało że nawet przy potrzebie codziennej opieki część dnia mogła przeznaczyć na wykonywania zajęcia zarobkowego. Co więcej należy podkreślić, że możliwy był wyjazd zagraniczny skarżącej na miesiąc i pozostawienie męża jedynie z opiekunką. Takie czynności, jak przygotowanie posiłku i ich podawanie, sprzątanie, umawianie wizyt lekarskich, czyli szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego są czynnościami, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącej, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu. Podkreślić należy, że jakkolwiek ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, to jednak z treści art. 17 ust. 1 wynika, że aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być "stała" lub "długoterminowa". Te określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują zaś na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt l OSK 2201/15). Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (zob. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt l OSK 2454/11). Zatem system świadczeń rodzinnych został tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. W ocenie Sądu, zebrany materiał dowodowy był wystarczający dla stwierdzenia, że pomiędzy sprawowaną przez skarżącą opieką nad mężem, a rezygnacją przez nią z podjęcia zatrudnienia nie istnieje taki związek. Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika, że mąż skarżącej posiadająca znaczny stopień niepełnosprawności i jest niesamodzielny w większości sfer życia, ale nie sposób przyjąć, aby skarżąca z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonywała, opiekując się mężem, rzeczywiście nie mogła podjąć żadnego zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało zatem oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącą opieki nad mężem. Ustalenia poczynione w tym zakresie znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego przez organ rozstrzygnięcia, które w ocenie Sądu w całości odpowiada prawu. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że biorąc pod uwagę zakres sprawowanej opieki, organy rozpoznające niniejszą sprawę w sposób prawidłowy dokonały wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Dlatego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.