III SA/Kr 1336/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Hanna Knysiak-Molczyk WSA Janusz Bociąga Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi Z. B. na bezczynność Wójta Gminy postanawia: odrzucić skargę Z. B., w imieniu którego działa ojciec S. B., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której wskazał, że Wójt Gminy nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 297/11, w szczególności, że organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie wypłacenia mu zasiłku w związku z powodzią, która miała miejsce w roku 2010. Ponadto skarżący wskazał, że żaden z organów do tego zobowiązanych nie podjął działań, by wyeliminować ryzyko powodzi na terenie L, szczególnie odniósł się tu do znajdującej się na terenie zamieszkania żwirowni. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wyjaśnił, że faktycznie nie podjął żadnych działań, do których obligował go wyżej wymieniony wyrok Sądu, jednak Wójt zauważył, że ani strona ani jej pełnomocnik do tej pory nie wnieśli wezwania do wykonania wyroku, co w ocenie Wójta stanowi warunek podjęcia działań i ma wynikać z treści postanowienia Sądu z dnia 24 kwietnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Kr 161/13. Niemniej, jak wskazał dalej, po zwrocie akt z Sądu, podjął starania mające na celu zebranie informacji, wyjaśnień i dokumentów, które mogłyby przyczynić się do rozpatrzenia sprawy pod kątem udzielenia pomocy skarżącemu. Wskazał, że koniecznym jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego i zebranie odpowiednich dokumentów oraz kontakt z zainteresowanym. Po odebraniu korespondencji skarżący jednak nie nawiązuje kontaktu z Gminnym Ośrodkiem Pomocy Społecznej a jedynie wysyła szereg pism do różnych urzędów. Organ wskazał też, że w dniu 30 września 2013 r. pracownicy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej osobiście udali się pod adres zamieszkania skarżącego, ale nie udało im się nawiązać kontaktu ze skarżącym, wedle ich rozeznania przebywającego w domu, gdyż zaobserwowali ślady obecności w tym czasie skarżącego w domu. W związku z tym wydane zostało postanowienie o pozostawieniu sprawy bez rozpatrzenia, od którego skarżący także się odwołał. Z akt administracyjnych wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 297/11 uchylił zaskarżoną przez Z. B. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 18 stycznia 2011 r. znak [...] przez poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z 26 października 2010r. odmawiającą skarżącemu przyznania jednorazowej pomocy w formie zasiłku celowego z tytułu realizacji programu pomocy dla rodzin rolniczych, w których gospodarstwach rolnych lub działach specjalnych produkcji rolnej powstały szkody spowodowane przez powódź, obsunięcie się ziemi lub huragan w 2010r. Wyrok uprawomocnił się w dniu 11 lutego 2012 r. Pismem z dna 20 marca 2012r. Sąd przekazał organowi odwoławczemu w Krakowie odpis prawomocnego wyroku wraz z uzasadnieniem i z aktami administracyjnymi. Natomiast organ odwoławczy pismem z dnia 29 marca 2012r. przekazał Wójtowi Gminy dokumenty w sprawie. Wpłynęły do tego organu w dniu 30 marca 2012r. Pismem z dnia 25 września 2013 r. skarżący wezwał Wójta Gminy do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 297/11. Skarżący w piśmie z dnia 14 maja 2014 r. ponowił zarzuty wobec Wójta Gminy związane z niewypłaceniem mu zasiłku w związku z powodzią w 2010 r. Na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. skarżący w odpowiedzi na pytanie Sądu dotyczące złożenia zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na pytanie czy w związku z rozpatrywaną sprawa składał pisemny wniosek o nałożenie grzywny stwierdził jedynie, że "powódź była cztery lata temu i decyzja powinna być wydana". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.), zapewnia stronom postępowania sądowoadministracyjnego, a właściwie podmiotom znajdującym się poza strukturą administracji publicznej, cały szereg środków prawnych, służących ochronie ich praw w sytuacji bezczynności organów administracji. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4. W takiej sytuacji sąd, uwzględniając skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym czasie aktu lub podjęcia czynności, do których zobowiązuje go przepis prawa. Sąd w takiej sytuacji wyznacza więc dodatkowy termin do załatwienia sprawy na poziomie postępowania administracyjnego. Dla zapewnienia większej ochrony skarżącemu termin wyznaczony przez sąd w tym trybie nie podlega przedłużeniu. Reakcję sądów administracyjnych na szczególny rodzaj bezczynności organów – już po wydaniu przez sąd wyroku - przewidują normy z art. 154 § 1p.p.s.a. Zgodnie z zawartymi tam regulacjami w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności, strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Jej wysokość została określona w art. 154 § 6 p.p.s.a. Dla zapewnienia skuteczniejszej ochrony skarżącemu żaden przepis ustawy p.p.s.a nie wyłącza możliwości wniesienia skargi na bezczynność organu na zasadach ogólnych (określonych w art. 3 § 2 pkt 8), gdy zostały spełnione przesłanki do żądania nałożenia na organ grzywny. Skarżącemu przysługuje więc swobodny wybór środka prawnego, dyscyplinującego organ administracji. Należy przy tym zauważyć, że takie żądania skarżącego nie są ograniczone żadnym terminem. Wynika to z samej istoty omawianych instytucji. Celem ich zastosowania jest przymuszenie organów administracji publicznej do podjęcia określonych zachować, których wymaga od nich przepis prawa, gdy nie podejmują ich dobrowolnie. Analiza przytoczonych przepisów prowadzi do następujących, poniżej przedstawionych wniosków. Zauważyć należy przede wszystkim, że niewykonaniem wyroku jest pozostawanie organu w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego, mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (por. wyr. NSA z dnia 30 maja 2001 r., II SA 2015/00, niepubl.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy więc do czynienia wówczas, gdy właściwy organ po wydaniu przez sąd administracyjny prawomocnego wyroku, uwzględniającego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 albo § 2, art. 146-148 lub art. 150 p.p.s.a skargę na akt lub czynność w zakresie określonym w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. i uchylającego lub stwierdzającego nieważność zaskarżonego aktu lub czynności, nie wydał stosownego aktu lub nie dokonał stosownej czynności w powtórnym postępowaniu prowadzonym w wykonaniu wyroku sądu administracyjnego w terminach w prawie określonych (I OSK 1384/10). Bezczynność organu określona w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zachodzi natomiast, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadzone postępowanie nie zakończyło się wydaniem stosownego aktu lub podjęciem odpowiednich czynności. Innymi słowy, z bezczynnością organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności mamy do czynienia w sytuacji, gdy będący adresatem rozstrzygnięcia sądowego właściwy w sprawie organ administracji publicznej nie wykonuje orzeczenia sądowego, które to orzeczenie dotyczyło aktu administracyjnego tegoż organu. Przy czym istotne jest, że jeżeli sąd prawomocnym wyrokiem uwzględnił skargę na bezczynność danego organu, to adresatem stosownego wezwania musi być konkretny organ pozostający w bezczynności. Jeżeli sąd prawomocnym wyrokiem uchylił lub stwierdził nieważność aktu lub czynności organu II instancji, to adresatem wezwania musi być organ II instancji. Jeżeli natomiast sąd prawomocnym wyrokiem wyeliminował z obrotu prawnego akty lub czynności organów obu instancji, to właściwym organem, do którego należy skierować wezwanie, jest organ l instancji (III SA/Kr 161/03). Przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy ze skargi Z. B., który domagał się wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należy podkreślić, że skarżący pismem z dnia 25 września 2013 r. wezwał Wójta Gminy do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. III Sa/Kr 297/11, czyniąc tym samym dopuszczalne żądanie do nałożenia na organ grzywny w związku z niewykonaniem wyroku w trybie przewidzianym w art. 154 § 1 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że takie wezwanie jest przesłanką zaskarżenia w ścisłym znaczeniu – jego brak powoduje odrzucenie skargi bez wzywania do usunięcia braków. Jest to wada, która nie może być uzupełniona. Stosowne wezwanie organu otwiera więc drogę do wykorzystania instytucji skargi na niewykonanie wyroku z art. 154 § 1. Skarga na niewykonanie wyroku przez organ byłaby więc skuteczna w przypadku skarżącego, pod warunkiem zażądania przez niego żądania nałożenia na organ grzywny. Wynika to wprost z art. 154 § 1, który takie żądania czyni przedmiotem rozpoznania właśnie w sytuacji, gdy organ uchyla się od wykonania wyroku. Należy jednak zauważyć, że skarżący w piśmie z dnia 11 października 2013 r., które jest przedmiotem rozpoznania, nie zażądał wymierzenia organowi grzywny, a jedynie "wyjaśnienia bezczynności ofiarnych dobrodziejów w L w sprawie powodziowej, która ciągnie się czwarty rok". Tym samym należy przyjąć, że skarżący w istocie wniósł skargę na bezczynność organu. Wynika to z faktu, że skarga na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego przez organ administracji publicznej jest możliwa tylko w sytuacji wniesienia przez skarżącego żądania nałożenia na organ grzywny. W przeciwnej sytuacji takie zakwalifikowanie pisma procesowego skarżącego jest niedopuszczalne, na co zwraca uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu I OSK 1384/10. W tej sytuacji skargę złożoną przez Z. B., należy traktować jako skargę na bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a , której rozpoznanie uwarunkowane jest spełnieniem wymogów z art. 52 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu właściwym w sprawie. Przepis ten odsyła do regulacji właściwej do rozpatrzenia sprawy administracyjnej – w tym przypadku do zasad ogólnych postępowania administracyjnego, które zostały zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267). Kluczowy dla oceny sytuacji skarżącego jest art. 37 tej ustawy. Stanowi on, że na niezałatwienie sprawy w terminie właściwym, określonym w odrębnych przepisach, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli takiego organu nie ma – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący przed wniesieniem skargi do sądu zobowiązany więc był do złożenia zażalenia na bezczynność Wójta Gminy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wobec faktu, że skarżący tego nie uczynił - nie spełnił wymogów do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z uwagi na niedochowanie wymogów formalnych zawartych w tym przepisie skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6.