III SA/Kr 1338/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Krystyna Kutzner Sędziowie AWSA Kazimierz Bandarzewski spr. NSA Grażyna Danielec Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 sierpnia 2006 r. nr: [...] w przedmiocie lokalizacji stanowiska handlowego w pasie drogowym l uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji , II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących kwotę [...] ( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] 2006 r. M. i J. K. złożyli do Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 1 m2 w [...] przy skrzyżowaniu ulic Aj i B w [...] celem sprzedaży obwarzanków ze stoiska handlu obwoźnego (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). W trakcie postępowania I-instancyjnego Główny Plastyk Miasta [...] wstrzymał się z zaopiniowaniem wniosku, natomiast Zastępca Dyrektora ds. Rozwoju i Zarządzania Mobilnością Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] negatywnie zaopiniował lokalizację stoiska handlowego wnioskodawców ze względu na duży ruch pieszy w rejonie skrzyżowania ul. A i B w [...] oraz spowodowania - w związku z tą lokalizacją -zawężenia chodnika dla pieszych od strony ul. A. Na tej podstawie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...].2006 r. odmówił udzielenia zezwolenia na lokalizację stoiska handlowego do sprzedaży precli w pasie drogowym ul. A i B w [...]. W uzasadnieniu podkreślono, że podstawa prawna załatwienia tej sprawy zawarta jest w ustawie o drogach publicznych i rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie określenia warunków udzielenia zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Udzielenie zezwolenia na wykorzystanie pasa drogowego na inny cel niż związany z ruchem drogowym dopuszczane jest tylko wyjątkowo i w związku z tym musi ono być uzasadnione szczególnymi okolicznościami, takimi jak brak utrudnienia bądź powodowania poważnych przeszkód w wykorzystaniu pasa drogowego na podstawowe cele lub uzupełnienie brakującej branży. Organ wskazał, że przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia jest jego wyjątkowy charakter oraz miejsce planowanego ustawienia stoiska handlowego. Miejsce to bowiem znajduje się w najbliższym rejonie budynku [...]i, który wpisany jest do rejestru zabytków i podlega ścisłej ochronie konserwatorskiej, a ponadto jest to rejon dużego natężenia ruchu pieszego. Podano, że organ uwzględnił zachowanie ładu przestrzennego i walory architektoniczno-estetyczne zagospodarowania terenu. Planowane zajęcie terenu wpłynie na degradację zabytkowej architektury swoimi niskimi walorami estetycznymi. Na tym terenie sukcesywnie porządkuje się skrzyżowanie poprzez usuwanie nielegalnego handlu i stoisk handlu obwoźnego utrudniających ruch pieszych. Organ I-instancji wskazał, iż mimo dużego zainteresowania na tym terenie nie wydaje się zezwoleń na handel w pasie drogowym, ponieważ obszar ten został uznany za pomnik historii w drodze zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z tym zarządzeniem nie dopuszcza się nowych lokalizacji obiektów handlowych. Podniesiono, że obszar ulic B/A znajduje się w ciągu widokowym i wydając tą decyzję kierowano się troską o estetykę Miasta [...] oraz zapewnieniem ochrony wyjątkowych wartości kulturowych i tworzących klimat Miasta. Powołano się na negatywnie opinie uzyskane w trakcie postępowania oraz zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].2004 r., które nie przewiduje i nie dopuszcza w tym rejonie stoiska handlu obwoźnego typu sprzedaż precli. Decyzję tą doręczono stronom [...].2006 r., na którą dnia [...].2006 r. wniesiono odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania zezwolenia na lokalizację stoiska przy skrzyżowaniu ulic A i B w [...]. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że organ administracji naruszył art. 6, art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. Wyjaśniono, że wydana decyzja ma charakter samowolnego rozstrzygnięcia. Okoliczności sprawy nie zostały zbadane i należycie wyjaśnione. W tej sprawie nie rozważono ograniczenia wpływu umiejscowienia stanowiska handlu obwoźnego na ruch pieszych. W istocie najważniejszym argumentem przeciwko udzieleniu zezwolenia była pozbawiona uzasadnienia opinia Działu Zarządzania i Sterowania Ruchem. W żadnym zakresie organ I-instancyjny nie zbadał natężenia ruchu pieszych i nie wykazał, że projektowane zajęcie pasa drogowego spowoduje utrudnienia. W ocenie odwołujących w miejscu planowego stoiska jest dostateczna ilość miejsca. Podniesiono, że w innych miejscach organ wydaje zezwolenia na lokalizację stoisk. Wskazano, że ogólne powoływanie się na walory architektoniczne lub estetyczne nie jest wystarczającą przesłanką do wydania decyzji odmownej, a przy tym właśnie sprzedaż obwarzanków jest elementem tradycji [...]. Podniesiono, że zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nie może być podstawą wydania decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 24.08.2006 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tej decyzji podniesiono, że stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych lokalizacja obiektu handlowego w pasie drogowym dopuszczalna jest tylko w wyjątkowych sytuacjach. Decyzje podejmowane w tym zakresie mają charakter uznaniowy i w ocenie organu odwoławczego argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji jest trafna i przekonująca. Organ I-instancji prawidłowo uzasadnił odmowę udzielenia zezwolenia, a zarządzenie Prezydenta Miasta [...] nie było podstawą do odmowy wydania tej decyzji, ponieważ nie znalazło się w jej podstawie prawnej, a tylko w uzasadnieniu mającym na celu doprecyzowanie i wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia. Nie naruszono art. 7 k.p.a., ponieważ dano pierwszeństwo interesowi publicznemu w tej sprawie w zakresie ochrony walorów architektoniczno-kraj obrazowych miasta i dbałości o płynność ruchu pieszego, nad indywidualnym interesem strony. Decyzję tą doręczono stronom w dniu [...].2006 r. Dnia [...].2006 r. wniesiono od niej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji. W skardze zarzucono organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 39 ustawy o drogach publicznych. Uzasadniając to skarżący podnieśli, że szczególnych przesłanek wymaga udzielenie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia mogącego powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi bądź zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Wózek z preclami nie może powodować niszczenia drogi, zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego lub psuć krajobraz. Zarzucono podtrzymanie stanowiska organu I-instancji bez przeprowadzania postępowania dowodowego celem wyjaśnienia przesłanek, na jakich oparto wydane decyzje. W szczególności nie zbadano, na jakich podstawach wydano negatywną opinię w odmowie udzielenia zezwolenia. Zarzucono również, że skoro powołane zarządzenie Prezydenta Miasta [...] miało wpływ na treść decyzji, to tym samym było jedną z podstaw prawnych jej wydania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniesiono, że jest faktem powszechnie znanym duży ruch pieszych w ciągu ulicy B w [...] i jako taki fakt nie wymagał udowadniania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżący w dniu [...] 2006 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 24 sierpnia 2006 r., doręczoną skarżącym [...]2006 r. Skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego 30-dniowego terminu. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153. póz. 1270 ze zm.). zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w [...]. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, póz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa Małopolskiego. Zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej i dlatego podlegaj ą uchyleniu. Przede wszystkim należy podnieść, iż w tej sprawie organy administracji częściowo oparły swoje rozstrzygnięcia na podstawie takich aktów prawnych, które nie mogą być podstawą wydania decyzji administracyjnej. Tym samym naruszono art. 6 k.p.a., który obliguje każdy organ administracji do przestrzegania zasady praworządności. Zgodnie z art. 87 ust. l i 2 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, póz. 483 z późn. zm.) źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe, rozporządzenia oraz na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Oznacza to, że wydanie jakiejkolwiek decyzji dopuszczalne jest tylko na odstawie ww. kategorii źródeł prawa. Do tej kategorii nie można zaliczyć ani zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. w sprawie uznania za pomnik historii (Monitor Polski z 1994 r. Nr 50, póz. 418), ani też zarządzenie Nr 20/2004 Prezydenta Miasta [...] z dnia 12.01.2004 r. w sprawie zasad użytkowania i ochrony przestrzeni publicznej historycznego zespołu Miasta [...] Tym samym nie można uznać argumentacji organu odwoławczego, iż jedynie wskazanie w uzasadnieniu na zarządzenie Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 12.01.2004 r. nie jest wydaniem zaskarżonej decyzji na tej podstawie prawnej, a tylko stanowiło to doprecyzowanie i wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia. Nawet doprecyzowanie lub wyjaśnienie motywów podjętej decyzji na podstawie ww. zarządzenia stanowi podstawę jej wydania. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, czy dany akt prawny został powołany wśród podstawy prawnej wydania decyzji, czy też tylko w uzasadnieniu. Rację mają skarżący argumentując, iż jedną z podstaw negatywnych dla nich rozstrzygnięć była opinia jednostki wewnętrznej Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] (Działu Inżynierii i Sterowania Ruchem). Obowiązek zasięgania opinii takiej jednostki nie wynika z żadnego przepisu powszechnie obowiązującego. Jest to fragment wewnętrznej procedury podejmowania rozstrzygnięcia. Samodzielnie kształtowanie takiej procedury przez organ administracji jest dopuszczalne, pod warunkiem że nie narusza ona przepisów prawa powszechnego i - co zostało naruszone w tej sprawie - na tą wewnętrzną opinię nie powołuje się organ rozstrzygający sprawę w wydanej decyzji. W demokratycznym państwie prawa nie jest dopuszczalnym wydanie decyzji na podstawie takich opinii, od których nie ma strona możliwości wniesienia środka zaskarżenia, chyba żeby możliwość tą wyłączył akt prawny o randze co najmniej ustawowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela stanowisko skarżących, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I-instancji mają charakter decyzji podjętych z przekroczeniem "uznaniowości". Przede wszystkim należy wskazać, iż decyzje uznaniowe, a do nich należy wydawanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego w takiej jak ta sprawa, nie są decyzjami dowolnymi. Jedną z cech różnicujących decyzje "uznaniowe" od decyzji "związanych" jest obowiązek szczegółowego uzasadnienia tych pierwszych. Nie jest wystarczającym wskazanie, że dany organ podał motywy rozstrzygnięcia, ale dodatkowo musi wykazać on, iż w danej sprawie nie można było sprostać żądaniom strony. W tej zaś sprawie organ I-instancji powołał się na zarządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej i Prezydenta Miasta [...], co jak wyżej wskazano w ogóle nie mogło mieć miejsca, bowiem na podstawie takich aktów prawnych nie jest dopuszczane wydawanie jakiejkolwiek decyzji. Ponadto wskazano, iż odmowa udzielenia zezwolenia wynika z faktu bliskości miejsca potencjalnego ustawienia stoiska handlu obwoźnego niedaleko budynku [...], który podlega szczególnej ochronie konserwatorskiej. Organ zarządzający drogami publicznymi ocenia dopuszczalność wydania zezwolenia na zajęcie pasa ruchu drogowego tylko na podstawie przesłanek związanych ze swoim zakresem kompetencji. Nie należy do nich ochrona konserwatorska budynków. Zarząd Dróg i Komunikacji nie miał podstaw do samodzielnej oceny, czy ustawienie stoiska handlu obwarzankami naruszy zasady ochrony konserwatorskiej. Powołanie się na taki argument stanowi w tej sprawie oczywisty przejaw naruszenia zasady uznaniowości. Zarząd Dróg i Komunikacji wskazał również, iż kolejną przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia jest zachowanie ładu przestrzennego i walorów architektoniczno-estetycznych zagospodarowania terenu. Również ta przesłanka nie może w tej sprawie być podstawą odmowy udzielenia zezwolenia i to z dwóch przyczyn: po pierwsze organ I-instancji nie jest właściwy rzeczowo do rozstrzygania o zachowaniu ładu przestrzennego, przestrzennego po drugie nie można odmówić wydania decyzji powołując się bardzo ogólnie na przestrzeganie ładu przestrzennego czy też walorów architektoniczno-estetycznych zagospodarowania terenu. Jeżeli już organ zamierzał uwzględnić te przesłanki, winien je szczegółowo uzasadnić w decyzji. Strony muszą bowiem wiedzieć, na czym w szczegółach polegałoby naruszenie ładu przestrzennego lub walorów architektoniczno-estetycznych w zakresie wnioskowanego przez nich zajęcia pasa drogowego. W tym Sąd upatruje dowolności rozstrzygnięcia obu organów administracji, które przyjęły, iż wystarczające jest jedynie powołanie się na jedną z ww. ogólnych przesłanek. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9.04.1998 r., sygn. akt II SA 36/98, opub. w LEX nr 41643 zawarł tezę, zgodnie z którą: "stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu drogowego. Jednakże w myśl ust. 3 tego artykułu zlokalizowanie w pasie drogowym wymienionych urządzeń następuje w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłącznie za zezwoleniem Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych lub uprawnionego przez niego Naczelnego Dyrektora Okręgu Dróg Publicznych bądź właściwego zarządu drogi. Zezwolenie to wydane w formie decyzji może określać warunki na jakich urządzenia obce mogą być umieszczane w pasie drogowym. Niewątpliwym jest, że decyzja taka ma charakter uznaniowy, co nie znaczy, że może być decyzją dowolną. Organ administrujący by uniknąć zarzutu, że decyzja jest dowolną winien rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne a następnie wykazać jakie powody przemawiały za takim a nie innym rozstrzygnięciem". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tej sprawie w pełni akceptuje ten kierunek interpretacji dodając, iż wykazanie powodów na podstawie których odmówiono udzielenia zezwolenia może dotyczyć tylko zakresu właściwości zarządu (zarządcy) drogi. Zgodnie z art. 39 ust. l ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, póz. 2086 z późn. zm.) zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z powołanej treści art. 39 ust. 3 ww. ustawy wynika, że również na stronach ciążył obowiązek wskazania szczególnych okoliczności uzasadniających lokalizację obiektu handlu obwoźnego w pasie drogowym. Z akt sprawy wynika, że w istocie strony nie uzasadniały wystąpienia jakichkolwiek przesłanek uzasadniających uzyskanie zezwolenia w tej sprawie. Nie oznacza to jednak, że o strony naruszyły przepisy. Zgodnie z art. 9 k.p.a. każdy organ administracji publicznej ma obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W tej sprawie żaden z organów nie wskazał stronom na powinność uzasadnienia wystąpienia szczególnych przesłanek uzasadniających udzielenie zezwolenia. Praktyka organów administracji, które nie informują strony o obowiązującym prawie i w ten sposób "ułatwiają" sobie rozstrzyganie spraw jest nie do zaakceptowania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie organy winny uzasadnić wydanie decyzji powołaniem się na spełnienie przesłanek wynikających z art. 39 ust. l ustawy o drogach publicznych. Jeżeli organy administracji wskazują np. na zagrożenie bezpieczeństwa ruchu to ta przesłanka musi być dokładnie i szczegółowo uzasadniona, a nie jedynie powołana. Nie jest zasadny argument Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o prymacie interesu publicznego nad interesem strony. Art. 7 k.p.a. nie różnicuje wagi obu interesów. Zadaniem organów administracji nie jest jedynie obrona interesu publicznego, co w tej sprawie sprowadza się do obrony interesu jednostki samorządu terytorialnego. W każdym przypadku, gdy interes publiczny stoi w sprzeczności z uwzględnieniem interesu indywidualnego (strony), obowiązkiem organów administracji jest dokładne uzasadnienie któremu z tych interesów przyznać prymat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24.05.2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1093/04, opub. w LEX nr 168038, zawarł tezę, zgodnie z którą "przepis art. 7 k.p.a. wymaga załatwienia wniosku po myśli strony z uwzględnieniem jej słusznego interesu. Wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść podmiotu". Pogląd ten aprobuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w tej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił obie decyzje podjęte w tej sprawie. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. ponownie rozpatrując sprawę należy w szczególności poinformować strony o skutkach braku przedstawienia prze nich przesłanek uzasadniających w ich ocenie udzielenie zezwolenia w tej sprawie oraz przeprowadzić ponownie postępowanie dowodowe. Wydana decyzja musi opierać się tylko na przepisach prawa powszechnie obowiązującego i dokładnie oraz szczegółowo uzasadniać podjęte rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe okoliczności, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania (art. 6, art. 7 i art. 9 oraz art. 107 § 3 k.p.a), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 39 ust. l i 3 ustawy o drogach publicznych, które miało wpływ na wynik sprawy. W te sprawie Sąd nie zastosował art. 152 P.p.s.a. ponieważ wstrzymanie wykonania uchylonych decyzji nie narusza praw stron. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącym od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu, kwotę opłaty za udzielone pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika.