III SA/Kr 1338/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 34,00 zł (słownie: trzydzieści cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 24 czerwca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia [...] 2014 r. nr [...] odmawiającą umorzenia S. B. częściowej należności z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych to jest kwoty 2.532,00 zł ustalonych decyzją z [...] 2014 r. nr [...] na łączną kwotę 3.913,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami od nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, w pkt II rozkładającą na raty spłatę kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w wysokości 3.913,00 zł oraz należnych odsetek od ww nienależnie pobranego świadczenia ustalonych decyzją z 10 stycznia 2014 r. na 15 rat płatnych po 260,87 zł wraz z odsetkami. W podstawie prawnej decyzji powołano przepis art. 30 ust. 1, 2 pkt 3, ust. 8 i 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456). W uzasadnieniu decyzji wskazane zostały następujące okoliczności stanu faktycznego i prawnego: Marszałek Województwa decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] określił S. B. wysokość nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych przyznanych decyzją Wójta Gminy z [...] 2010 r. na kwotę 3 913 zł wypłaconych jako zasiłki rodzinne w okresie od 1 lipca 2011 r. do 30 września 2011 r. W dniu 29 stycznia 2014 r. S. B. wniosła po raz pierwszy o umorzenie wskazanych powyżej nienależnie pobranych świadczeń. Marszałek Województwa wydał w dniu [...] 2014 r. decyzję nr [...] odmawiającą umorzenia pobranej przez skarżącą kwoty 3 913 zł jako świadczenia nienależnego. S. B. po raz drugi wniosła w dniu 7 kwietnia 2014 r. o częściowe umorzenie i częściowe rozłożenie na raty spłaty nienależnie pobranego świadczenia. Marszałek Województwa decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] odmówił umorzenia częściowego - kwoty 2 532,00 zł z tytułu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych z kwoty 3913,00 zł ustalonych jako nienależnie pobrane świadczenia rodzinne na podstawie decyzji z [...] 2014r., w pkt II rozłożył na raty spłatę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych w wysokości 3 913,00 zł oraz należnych odsetek ustalonych decyzją z [...] 2014 r. Organ ustalił, że rodzina S. B. składa się z 9 osób (rodzice, siedmioro dzieci). Głównym źródłem utrzymania rodziny jest wynagrodzenie J. B. z tytułu aktywności zawodowej na terenie Danii oraz pobierane świadczenia rodzinne na dzieci na terenie w/w kraju. Ustalono, że na miesięczny dochód rodziny składa się miesięczne wynagrodzenie J. B. w wysokości 11.078,86 zł (19926 DK dochód za grudzień 2013 r.) x 0,5560 zł) oraz świadczenie rodzinne pobierane przez J. B. na dzieci w wysokości 4.578,66 zł (8235 DK x 0,5560 zł) za okres od 1.10.2013 r. do 31.12.2013 r. Organ uwzględnił również wydatki rodziny związane z utrzymaniem w Polsce i na terenie Danii. Obciążenia finansowe związane z utrzymaniem członków rodziny w Polsce (prąd, gaz, zakup opału na zimę, utrzymanie domu i dzieci) wynoszą 5.499,00 zł. Stałe obciążenia związane z utrzymaniem na terenie Danii męża skarżącej (ubezpieczenie mieszkania, prąd, dojazd do pracy, przyjazd do Polski) wynoszą 6.181,05 zł. Łącznie obciążenia wynoszą 11.680,05 zł. Miesięczny dochód rodziny wynosi 12.605,08 zł, co w przeliczeniu na członka rodziny wynosi 1.400,56 zł miesięcznie. Organ wskazał, że dochód ten jest wyższy od kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej, tj. kwoty 456,00 zł. Organ poddał pod wątpliwość możliwość zaspokojenia podstawowych potrzeb rodziny skarżącej z kwoty 12.605,08 zł i przyjął, że rodzina skarżącej musi dysponować nieujawnionymi dodatkowymi zasobami pieniężnymi. Ustalono ponadto, iż rodzina skarżącej nie występowała z wnioskiem o udzielenie pomocy społecznej oraz nie jest uprawniona do świadczeń rodzinnych z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Organ stwierdził, że tylko i wyłącznie trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. Przemawia za umorzeniem "szczególnie" trudna sytuacja rodzinna. Nie dopatrzył się tej przesłanki w przypadku skarżącej. Jednocześnie mając na względzie te same okoliczności, organ przychylił się do wniosku o rozłożenie zobowiązania na raty. S. B. odwołała się od ww decyzji, podnosząc, że sytuacja finansowa jej rodziny jest na tyle trudna, iż nie jest w stanie spłacać miesięcznie ustalonych przez organ 300 zł. Wskazała, że ponosi koszty przewlekłego leczenia, koszty utrzymania męża w Danii a ponadto pojawiają się nieprzewidziane wydatki, które powodują, że sytuacja finansowa rodziny nie jest stabilna. Dodała, że nie zwracała się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, gdyż jak uznała, pomoc taka zostałaby jej odmówiona z uwagi na pracę męża za granicą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu decyzji odwoławczej stwierdziło, że szczególnie uzasadnione przypadki związane z sytuacją zdrowotną lub rodzinną zobowiązanego, umożliwiające umorzenie należności, to sytuacje nadzwyczajne, powstałe w wyniku wypadku losowego, niezależne od zobowiązanego, w następstwie których jego sytuacja ulega takiemu pogorszeniu, że nie jest on w stanie na bieżąco spłacać swoich należności, a nadto nie ma perspektywy poprawy i zmiany tej sytuacji. Organ przyjął, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, które uzasadniałyby udzielenie ulgi w postaci częściowego umorzenia nienależnie pobranych przez S. B. świadczeń rodzinnych. Organ powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 139/09, który orzekł, że "Użyty w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych zwrot "szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny" należy interpretować biorąc pod uwagę fakt, iż co do zasady do świadczeń rodzinnych uprawnione są jedynie osoby o niewysokich dochodach, spełniające tzw. kryterium dochodowe. Z tego powodu sama trudna sytuacja materialna danej rodziny nie uzasadnia umorzenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń, jest to możliwe dopiero wówczas, gdy sytuacja rodziny będzie "szczególna" i to szczególna na tle rodzin uprawnionych do świadczeń rodzinnych, a nie względem wszystkich innych rodzin". Mając na względzie całokształt sprawy, organ odwoławczy uznał za zasadną odmowę częściowego umorzenia S. B. nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych oraz za zasadne rozłożenie przedmiotowego zobowiązania na 15 rat w kwotach po 260,87 zł wraz z odsetkami w kwocie 90,38 zł, podkreślając, iż organ administracyjny w wypadkach określonych prawem może zrezygnować ze zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego, nie musi to jednak następować w każdym kończącym się postępowaniu i nie jest to regułą, wręcz przeciwnie, umorzenie kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest instytucją o charakterze wyjątkowym. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której powtarzając argumentację odwołania, raz jeszcze wskazała na celowość umorzenia jej kwot nienależnie pobranych świadczeń. Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2014 r. wyjaśniła, że ma dwanaścioro dzieci, z których siedmioro w dacie wyjazdu męża do Danii uczęszczało do szkoły i było objęte dodatkami szkolnymi. Przez pierwsze trzy miesiące od wyjazdu męża utrzymywała się z zasiłków rodzinnych z uwagi na to, że mąż spłacał kaucję za mieszkanie i nie był w stanie przesyłać jej żadnych pieniędzy. Mąż podpisał umowę o pracę z datą wsteczną od czerwca 2011 r. i wypłacono mu pensję pomniejszoną o dodatki rodzinne. Podniosła ponadto, że chciała zwrócić zasiłek niemniej w urzędzie otrzymała informację, że rozliczenia dokonają organy unijne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tej ustawy, by wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przystępując do oceny legalności zaskarżonych decyzji sąd bada czy zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz czy została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu. Kierując się powyższymi kryteriami należy stwierdzić, że skarga S. B. zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu: "organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Wynika z powyższego przepisu, że jedyną przesłanką zastosowania ulgi w spłacie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest zaistnienie "szczególnie uzasadnionych okoliczności dotyczących sytuacji rodziny". Szczególnie uzasadnione okoliczności nie zostały zdefiniowane w ustawie o świadczeniach rodzinnych, stąd też konieczną pozostaje każdorazowa analiza indywidualnego przypadku czy spełnia on cechy tego rodzaju okoliczności. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia następuje przy tym w ramach tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że przy działaniu w ramach uznania administracyjnego organ administracji ma prawo wyboru rozstrzygnięcia sprawy, co nie oznacza, że rozstrzygnięcie takie może nosić cechy dowolności. Zakres swobody działania organu administracyjnego, wynikający z przepisu prawa materialnego jakim jest przepis art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych ograniczony jest ogólnymi regułami postępowania administracyjnego, określonymi w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny należy ogólnie rzecz ujmując odnosić do aktualnej sytuacji życiowej (materialnej, dochodowej, zdrowotnej, rodzinnej) wnioskodawcy. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie z 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 89/14, Lex nr 1460292 w zd. 1 tezy "szczególnie uzasadnione okoliczności", o których mowa w art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych powinny obiektywnie zaistnieć, mieć cechę niezwykłych, czyli różniących się od powszechnie istniejących, o szczególnej wadze i jednocześnie słusznych i usprawiedliwionych racjach w kontekście istniejącej sytuacji rodziny, a także oceniane przez ich wpływ na układ interesów osoby". W niniejszej sprawie orzekające w sprawie organy przyjęły, że w rodzinie skarżącej S. B. nie zaszły i nie zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, które uzasadniałyby udzielenie ulgi najdalej idącej w skutkach w postaci umorzenia częściowego nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Uznano, że sytuacja rodzinna skarżącej jest trudna, ale nie na tyle trudna, by uzasadniała częściowe umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Oparto wnioski o ustalenia dotyczące rodziny skarżącej, wskazując, że składa się z dziewięciorga osób (siedmiorga dzieci i rodziców), głównym źródłem utrzymania rodziny stanowi wynagrodzenie męża skarżącej z tytułu aktywności zawodowej na terenie Danii oraz świadczenia rodzinne pobierane w kraju. Obliczono średni miesięczny dochód rodziny przypadający na osobę w rodzinie na kwotę 1400,56 zł, akcentując, że rodzina skarżącej nie korzysta z pomocy społecznej, nie ponosi żadnych szczególnych wydatków poza jednokrotnym związanym z remontem domu. Poczynione jednak przez orzekające w sprawie organy wnioski co do charakteru okoliczności w jakich znajduje się rodzina skarżącej należy uznać za nieprawidłowe, skutkujące przedwczesnym orzeczeniem o odmowie umorzenia częściowego nienależnie pobranych świadczeń. Rodzina skarżącej jest rodziną wielodzietną, ale nie jak ustalił organ, składającą się z siedmiorga dzieci, ale z dwanaściorga. Okoliczność ta została ujawniona przez skarżącą na rozprawie w dniu 19 grudnia 2014 r. Wielodzietność, która charakteryzuje rodzinę skarżącej powinna być w ocenie Sądu sama w sobie szczególnie uzasadnioną okolicznością przemawiającą za uwzględnieniem wniosku skarżącej. Rodzina wielodzietna zgodnie z art. 3 ust. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych to rodzina wychowująca troje i więcej dzieci mających prawo do zasiłku rodzinnego. Posiadanie dwanaściorga dzieci nie należy do sytuacji typowych dla polskich rodzin. Wiąże się ze stanem szczególnej zapobiegliwości o utrzymanie tak licznej rodziny, której nie można w rodzinie skarżącej nie dostrzec. Wielodzietność na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych jest przesłanką przyznania określonych dodatkowych świadczeń – dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej (art. 8 ust. 4 a) natomiast na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r., poz. 182 ze zm.) wielodzietność może uzasadniać przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, o ile ustalone zostanie, że w rodzinie takiej istnieje bezradność w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i w prowadzeniu gospodarstwa domowego. Zgodnie z art. 71 ust. 1 Konstytucji : Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W pierwszym rzędzie należy zatem przyjąć, że orzekające w sprawie organy naruszyły przepis prawa materialnego art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dokonując wadliwej jego wykładni, przyjmując, że do szczególnie uzasadnionych okoliczności nie należy posiadanie wielodzietnej rodziny. Zwrócić należy ponadto uwagę, że "szczególnie uzasadnione okoliczności" warunkujące zastosowanie ulgi w postaci umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych należy odnosić do indywidualnej sytuacji osoby w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, który ma za zadanie określić sytuację rodziny. Tymczasem orzekające w sprawie organy nie dokonały wyczerpujących w sprawie ustaleń, zwłaszcza dotyczących faktycznej liczby dzieci. Organy nie ustaliły ile z posiadanych dwanaściorga dzieci pozostaje na utrzymaniu skarżącej i jej męża. Okoliczność, że pobierała jedynie na siedmioro zasiłki rodzinne i dodatki do tych zasiłków nie zwalnia z pozostałych ustaleń istotnych z punktu widzenia ewentualnego umorzenia nienależnie pobranych świadczeń. Organ zgodnie z przepisem art. 7 Kpa w toku postępowania stoi na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie z przepisem art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Niedochowanie wskazanych wyżej ustawowych obowiązków oznacza naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie wpływ na wynik sprawy był tego rodzaju, że organ ustaliwszy niepełny stan faktyczny dotyczący stanu rodziny skarżącej uznał, że nie znajduje się ta rodzina w sytuacji "szczególnej". Uznał, że posiadanie siedmiorga dzieci, które utrzymywane są z jednego źródła dochodu jest sytuacją typową bez cech szczególnych, mimo, że ocenił tę rodzinę jako wielodzietną. Zwraca uwagę, że pomimo nieuzyskania przez organ pierwszej instancji od Gminnego Ośrodka Pomocy społecznej danych o rodzinie skarżącej (k. 22 akt administracyjnych) organ ten w toku poczynionych przez siebie czynności wyjaśniających nie odebrał od skarżącej czy jej męża pełnych informacji o rodzinie. Uzyskane informacje dotyczyły jedynie uzyskanych dochodów, w tym kwot pobranych zasiłków oraz posiadanych obciążeń finansowych rodziny. Organ drugiej instancji nie skorzystał natomiast z uprawnienia, które daje mu przepis art. 136 Kpa (uzupełnienie dowodów i materiałów). Powyższe uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Orzekając ponownie, organ pierwszej instancji poczyni dodatkowe ustalenia dotyczące stanu rodziny skarżącej a następnie wyda zgodne z prawem rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeń rodzinnych. W pkt II Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.