III SA/Kr 1346/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 23 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skargę oddala. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 23 lipca 2021 r. nr [...] na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 – dalej: "k.p.a.") oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. 2 2020 r. poz. 2052 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia M. Z. (dalej: "skarżąca") na postanowienie nr [...] Starosty z [...] 2021 r. znak: [...], stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez skarżącą decyzją nr [...] z dnia [...] 2021 r. znak: [...] orzekł o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu L, jednostka ewidencyjna L - miasto, polegającej na zmianie położenia punktów granicznych, a przez to zmianę przebiegu granic działki [...] na mapie ewidencyjnej. Pismem z dnia 30 marca 2021 r. skarżąca wystąpiła o uzupełnienie decyzji w zakresie m. in.: niewłączania operatu technicznego Geodety Upoważnionej A. P. do zasobu geodezyjno-kartograficznego; ewentualnie, udostępniania materiałów z powiatowego zasobu geodezyjno-kartograficznego; zmiany w ewidencji gruntów i budynków; nadto stronami są: Gmina L, W. Z. i M. Z., J. C., Ł. C. i K. S., L. W. i J. W., G. W. i T. W. Starosta, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, postanowieniem nr [...] z [...] 2021 r. znak: [...] orzekł o odmowie uzupełnienia decyzji nr [...] z [...] 2021 r. znak: [...]. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i złożyła zażalenie, w którym wniosła o "o zmianę decyzji o numerze [...], w tym postanowienia o numerze [...], poprzez uwzględnienie wszystkich żądań: przez Organ w ramach Autokontroli ewentualnie przez Organ Wyższy, ewentualnie, przez Organ Wyższy, o uchylenie decyzji o numerze [...], w tym postanowienia o numerze [...], oraz przekazanie sprawy Organowi do ponownego rozpatrzenia." Po rozpoznaniu ww. zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego postanowieniem z dnia 23 lipca 2021 r., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołując się na treść art. 111 k.p.a. wskazał, że strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia, bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia (§ 1 b). Natomiast zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że iż konstrukcja orzeczenia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełniania decyzji lub postanowienia nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona. W związku z tym dzieli ono losy również tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Z tych też przyczyn na rozstrzygnięcie z art. 111 k.p.a. nie przysługuje zażalenie. Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo wskazał, iż prawa do zaskarżenia danego aktu administracyjnego nie kreuje samoistnie pouczenie organu, lecz musi ono wynikać z obowiązujących przepisów prawa. Nie ma natomiast normy prawa, która dopuszczałaby zaskarżenie postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji (art. 111 § 1b k.p.a.). Skarżąca w postanowieniu z [...] 2021 r. została prawidłowo pouczona o tych okolicznościach, organ l instancji wskazał bowiem, iż na wydane postanowienie nie służy zażalenie, a strona może je zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, co wynika z art. 142 k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca nie zgodziła się z wydanym w sprawie rozstrzygnięciem. Zdaniem skarżącej wniesiony środek zaskarżenia z dnia 12 maja 2021 r. stanowi odwołanie a nie zażalenie. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 23 lipca 2021r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącą na postanowienie nr [...] Starosty z dnia [...] 2021r., znak [...], którym to organ I instancji odmówił uzupełnienia decyzji nr [...] z dnia [...] 2021r. Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że pismo skarżącej zatytułowane "wniosek o uzupełnienie decyzji" z dnia [...] 2021r. o numerze 2 było wnioskiem o uzupełnienie, a nie odwołaniem od przedmiotowej decyzji, zwłaszcza, że skarżąca odrębnie wniosła odwołanie po wydaniu przez Starostę postanowienie odmawiającego uzupełnienia spornej decyzji. Istota więc sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozważenia czy na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji przysługuje zażalenie (por. wyrok WSA w Krakowie z 5.12.2019 r., III SA/Kr 934/19, LEX nr 2761522). Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Powyższe oznacza, że lista postanowień, na które przysługuje zażalenie, jest zamknięta (zasada numerus clausus), a prawa do wniesienia zażalenia nie można domniemywać, ponieważ w każdym przypadku musi wynikać z konkretnego przepisu k.p.a. (lub przepisu pozakodeksowego), określającego dane postanowienie jako postanowienie, na które służy zażalenie (por. G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2005, s. 41). W doktrynie podkreśla się, że "podstawy wniesienia zażalenia są skonstruowane na innych zasadach niż podstawy wniesienia odwołania nie tylko dlatego, że pierwszy z wymienionych środków zaskarżenia służy na postanowienia, zaś drugi przysługuje od decyzji, lecz przede wszystkim dlatego, że odwołanie służy od każdej decyzji nieostatecznej wydanej w postępowaniu administracyjnym (art. 127), zaś zażalenie służy wyłącznie na postanowienia wskazane w Kodeksie i tylko wtedy, gdy Kodeks tak stanowi. Zatem o ile odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych w tym sensie, że ograniczenie prawa do wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy, o tyle w odniesieniu do zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, tzn. służy ono jedynie wówczas, gdy przepis Kodeksu wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia" (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 141) W orzecznictwie sądowo-administracyjnym istnieje ugruntowane stanowisko, że żaden z przepisów k.p.a., ani ustaw szczególnych nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji. Konstrukcja instytucji uzupełnienia decyzji powoduje, iż orzeczenie o uzupełnieniu lub jego odmowa nie ma samodzielnego bytu prawnego, a pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domagała się strona. W szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Oznacza to, że na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie służy zażalenie, nie jest to postanowienie kończące postępowanie, ani też rozstrzygające sprawę co do istoty (por. VII SA/Wa 1262/19). Takie postanowienie podlega ocenie w trakcie kontroli instancyjnej dokonywanej na skutek wniesionego odwołania od decyzji, która objęta była wnioskiem o jej uzupełnienie (zob. postanowienie NSA z 10.04.2008 r., I OSK 875/07, LEX nr 505244.). Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skargi, należało stwierdzić, że były one niezasadne. W ocenie sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób poprawny, a mające zastosowanie w sprawie przepisy prawidłowo zinterpretowane. Nie znajdując zatem podstaw do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.