III SA/Kr 1350/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) NSA Grażyna Danielec Protokolant Magdalena Karcz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 lipca 2012 r. nr [...] z dnia 17 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego skargi oddala Zaskarżoną przez M. N. decyzją z dnia 17 lipca 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012r. znak [...] przyznającą skarżącemu zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 93,75 zł. Decyzji tej przyznany został rygor natychmiastowej wykonalności a świadczenie miało zostać zrealizowane w kasie MOPS-u w dniu 24.01.2012r. Decyzją z dnia 17 lipca 2012 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012r. znak [...] przyznającą skarżącemu zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 93,75 zł. Świadczenie miało zostać zrealizowane w kasie MOPS-u w dniu 22.02.2012r. Jako podstawa prawna decyzji wskazane zostały przepisy art. 2, 3, 4, 7, 8, 17 ust. 2 pkt 1, 41, i 102 ust. 2, 104, 106 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U.2009.175.1362 ze zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U.2013.267). Decyzje zapadły w następujących okolicznościach stanu faktycznego: M. N. wniósł w dniu 19.12.2011r. o dofinansowanie do kosztów obiadu w stołówce pracowniczej Uniwersytetu na okres od 01.01. do 31.12.2012r. w kwocie 3,75 zł dziennie, łącznie o kwotę 112,50 zł. Jak podał, obiad w stołówce kosztuje 12,20 zł. Podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego sprecyzował wniosek w ten sposób, że zawnioskował o świadczenie w postaci gorącego posiłku od 01.01. do 31.12.2012 r, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o przyznanie zasiłku celowego specjalnego na zakup żywności. Uzasadniając wybór stołówki, zaznaczył, iż występujący u niego stan niedożywienia organizmu wymaga stosowania stałej, kosztownej diety wysokokalorycznej, a w stołówce Uniwersytetu można zjeść pełnowartościowe obiady, odpowiednie dla jego organizmu. Wyjaśnił przy tym, że pobierał w 2011 r. dofinansowanie do obiadów z działu socjalnego Uniwersytetu, które uznaje za świadczenie w naturze z przepisu art. 8 ust 3, 4 pkt ustawy o pomocy społecznej i które jego zdaniem nie może być wliczone do osiąganego przez niego miesięcznego dochodu poprzedzającego wniosek o pomoc. Prezydent Miasta wydał w następstwie rozpoznania wniosku dwie decyzje w dniu [...] 2012r. decyzję znak [...] przyznającą zasiłek celowy na podstawie przepisu art. 3 ust. 3, 4, 8, 14, 17 ust. 2 pkt 1, 41 pkt 1, 102, 104, 106 ustawy o pomocy społecznej skarżącemu na zakup żywności w kwocie 93,75 zł. W decyzji zaznaczono, że świadczenie zostanie zrealizowane w kasie MOPS-u w dniu 24.01.2012r. a sama decyzja została opatrzona rygorem natychmiastowej wykonalności. W tym samym dniu organ wydał decyzję znak [...] przyznającą skarżącemu zasiłek celowy na zakup żywności w kwocie 93,75 zł. Świadczenie miało zostać zrealizowane w kasie MOPS-u w dniu 22.02.2012r. Organ uzasadnił decyzje w ten sam sposób, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji bytowej i nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędnych potrzeb życiowych i pomimo, że dochód uzyskiwany przez skarżącego przekracza kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej tj. kwotę 477,00 zł to zasadnym jest przyznanie mu zasiłku celowego specjalnego. Nadany decyzji znak [...] rygor natychmiastowej wykonalności wynika według organu z wyjątkowo ważnego interesu skarżącego spowodowanego trudną sytuacją życiową. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie, przedstawiając szerokie uzasadnienie zarzutów, w głównej mierze koncentrujące się na nieprawidłowych ustaleniach faktycznych co do wysokości dochodu polegających na tym, że organ doliczył do jego dochodu wartość świadczenia w postaci gorącego posiłku przyznanego decyzją Rektora Uniwersytetu w kwocie 305 zł miesięcznie, gdy tymczasem gorący posiłek jest świadczeniem w naturze, i jak skarżący uznał, którego wartość, zgodnie z art. 8 ust. 4 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej, nie wlicza się do dochodu. Zastrzegł przy tym, że gdyby organ odwoławczy dokonał wykładni, że gorący posiłek nie jest świadczeniem w naturze, to wówczas należy uznać go za jednorazowe pieniężne świadczenie socjalne (art. 8 ust. 4 pkt 1 ww ustawy) albo zasiłek celowy w rozumieniu art. 8 ust. 4 pkt 2 wymienionej wyżej ustawy, których także nie wlicza się do dochodu. Ponadto nie zgodził się z doliczeniem do kwoty dochodu dodatku mieszkaniowego w wysokości 25,75 zł, gdyż w jego ocenie dodatek mieszkaniowy pełni podobną funkcję do świadczeń wymienionych w art. 8 ust. 4 pkt 1, 2, 4 ustawy o pomocy społecznej. Według skarżącego powyższe ustalenie kwoty dochodu ma znaczenie dla przyznania pomocy w formie gorących posiłków, gdyż spowodowało przekroczenie o 200% kryterium dochodowego z ustawy o pomocy społecznej. Skarżący zaznaczył przy tym, że organ nie rozpoznał wniosku o pomoc w granicach nim zakreślonych, powtarzając, że w istocie wnosił w pierwszej kolejności o przyznanie świadczenia w postaci gorącego posiłku w okresie od 01.101.2012 r. do 31.12.2012 r. a w razie oddalenia tego wniosku o przyznanie zasiłku celowego specjalnego na dofinansowanie do obiadów na stołówce. Jak zaznaczył, żądanie to było ewentualne i organ winien rozpoznać w pierwszej kolejności wniosek z punktu widzenia świadczenia w naturze, w dalszej kolejności z punktu widzenia świadczenia pieniężnego. Uznał prawo do posiłku za ustawowo gwarantowane prawo natomiast zasiłek celowy jako taki jest uznaniowy. Co więcej wnioskował o przyznanie posiłku na cały rok 2012 natomiast otrzymał pomoc jedynie na dwa miesiące. Zauważył na koniec, że konsekwencją błędu organu co do zakresu rozpoznania wniosku było przedłużenie terminu do załatwienia sprawy w sprawie przyznania pomocy w formie gorących posiłków pismem z dnia 19.01.2012 r., z uwagi jak wyjaśnił organ, na wniesienie przez skarżącego w "tożsamej sprawie" odwołania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania wydało opisane na wstępie decyzje. Na wstępie uzasadnienia organ powołał podstawy prawne rozstrzygnięcia to jest przepis art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowiący, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany: 1) specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi: 2) zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Organ powołał także § 1 uchwały Rady Miasta Nr [...] z dnia 12 kwietnia 2006 r. (Dz. Wojew. z 2006 r. Nr 252, poz. 1758) stanowiący, że pomoc w formie posiłku może zostać przyznana odpłatnie osobom, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", których dochód lub dochód na osobę w rodzinie przekracza 150 % a jednocześnie nie przekracza 200 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Z kolei § 2 w/w uchwały stanowi, iż odpłatność za świadczenie określone w § 1 ustala się w wysokości 25 % kosztu posiłku. Według organu nie budzi przy tym wątpliwości, iż pod pojęciem kryterium dochodowego, o którym mowa w przywołanym przepisie należy rozumieć kryterium ustanowione w art. 8 ww ustawy. Organ opierając się na ustaleniach faktycznych polegających na tym, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, wskazał na § 8 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. 127.1055) stanowiący, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91 ustawy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł i ze względu na brzmienie zacytowanego przepisu przesądził, że skarżącemu nie należy się zasiłek celowy z art. 39 ustawy o pomocy społecznej, gdyż wysokość dochodu w miesiącu poprzedzającym miesiąc wniesienia wniosku o pomoc, to jest w listopadzie 2012 r. kształtuje się na poziomie 818, 74 zł (renta), przekraczając wyżej wskazane kryterium dochodowe. Wniosek skarżącego mógł być z tego względu rozpoznany jedynie z punktu widzenia przepisu art. 41 ustawy. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, iż przy ustalaniu jego dochodu w miesiącu listopadzie 2011 r. nie należy brać pod uwagę dodatku mieszkaniowego otrzymywanego w kwocie 25,75 zł oraz kwoty 211,25 zł przyznanej przez Rektora Uniwersytetu tytułem dofinansowania do obiadów w stołówce pracowniczej Uniwersytetu organ wskazał, że dochód skarżącego (nawet bez uwzględniania dodatku mieszkaniowego oraz świadczenia przyznanego przez Rektora Uniwersytetu ) przekracza zarówno kryterium, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy jak również przekracza kwotę stanowiącą 150% tego kryterium, mającą znaczenie na gruncie uchwały Rady Miasta w sprawie zasad ponoszenia odpłatności za świadczenia w postaci posiłków (czyli kwotę 477 x 150% = 715,50 zł). Organ przyznał w dalszej części uzasadnienia, że rozstrzygnięcie kwestii charakteru świadczenia przyznanego przez Rektora Uniwersytetu pozwoli odpowiedzieć na pytanie czy dochód ten - obliczony zgodnie z regułami zawartymi w art. 8 ustawy - przekracza również kwotę stanowiącą 200% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, inaczej rzecz ujmując pozwoli ustalić zasadność przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia w postaci gorącego posiłku w okresie od dnia 01 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r. Jednocześnie zauważył, że rozstrzygnięcie powyższej kwestii nie jest w przedmiotowej sprawie niezbędną przesłanką ustalenia prawa skarżącego do zasiłku celowego specjalnego, gdyż co istotne, zgodnie art. 102 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej pomoc społeczna może być udzielana z urzędu i organ przyznając skarżącemu zasiłek celowy specjalny działał z urzędu dlatego nie był związany wnioskiem skarżącego o przyznanie świadczenia w postaci gorącego posiłku od dnia 01 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r., a w razie oddalenia tego żądania - o przyznanie zasiłku celowego specjalnego na zakup żywności. Organ wyjaśniając dalej podstawy rozstrzygnięcia podał, że skoro przedłużeniu uległo trwające równolegle postępowanie w przedmiocie przyznania skarżącemu świadczenia w postaci gorącego posiłku od dnia 01 stycznia 2012 r. do dnia 31 grudnia 2012 r., to w efekcie mogła zaistnieć sytuacja, w której - bez względu na ostateczne rozstrzygnięcie skarżący zostałby w miesiącu lutym 2012 r. pozbawiony potrzebnego mu wsparcia ze strony organów pomocy społecznej. Z tego względu organ za słuszną uznał decyzję o przyznaniu zasiłku celowego specjalnego na zakup żywności na miesiąc luty. Przedłużenie nastąpiło pismem z dnia 19.01.2012 r. Organ wyjaśnił przy tym, iż objęta odwołaniem decyzja nie jest decyzją kończącą postępowanie w sprawie przyznania skarżącemu świadczenia w formie gorącego posiłku, ale stanowi wyraz działania organu z urzędu ze względu na trudną sytuację strony. Odrębnie toczy się postępowanie w sprawie gorącego posiłku. Na koniec organ zauważył, że decyzja dotycząca przyznania świadczenia z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego (i celowego specjalnego) jest decyzją podejmowaną w granicach tzw. uznania administracyjnego polegającego na możności dokonania przez organ wyboru jednego z kilku dopuszczalnych przez ustawę równowartościowych prawnie rozwiązań po dokonaniu właściwego ustalenia stanu faktycznego i jego oceny oraz na skutek uznania przez ten organ celowości konkretnego rozstrzygnięcia w świetle całokształtu sytuacji życiowo-bytowej osób korzystających z pomocy społecznej. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. N. wniósł o jej uchylenie, powtarzając w całości zarzuty odwołania od decyzji organu l instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, akcentując że zaskarżone decyzje nie przesądzają o rozstrzygnięciu w przedmiocie przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia w postaci gorącego posiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zdaniem Sądu, skarga M. N. jest nieuzasadniona. Ze sprawy niniejszej wyłania się stan faktyczny wskazujący na to, że skarżący miał przyznany na rok 2011 na podstawie decyzji Prorektora ds. polityki kadrowej i finansowej Uniwersytetu "posiłek gorący" w postaci obiadu na stołówce pracowniczej Uniwersytetu, pomniejszony o wartość posiłku gorącego przyznanego przez MOPS. Wnioskiem z 19.12.2011r., sprecyzowanym co do żądań, w dniu 22.12.2011 r., skarżący wniósł do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie mu posiłku gorącego, a w razie oddalenia tego wniosku o przyznanie świadczenia pieniężnego w postaci dofinansowania do obiadów na kolejny, 2012rok. Wniosek w pewnym zakresie odwoływał się do uchwały Nr [...] Rady Miasta z dnia 12 kwietnia 2006 r. w sprawie zasad ponoszenia odpłatności za świadczenia w postaci posiłków (2006.252.1758), która istotnie, jak podnosi skarżący, uzależnia przyznanie pomocy w formie "posiłku" od dochodu wnioskującego o pomoc. § 1 tej uchwały stanowi, że pomoc w formie posiłku może zostać przyznana odpłatnie osobom, o których mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", których dochód lub dochód na osobę w rodzinie przekracza 150% a jednocześnie nie przekracza 200% kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej a § 2 stanowi, że odpłatność za świadczenie określone w § 1 ustala się w wysokości 25 % kosztu posiłku. Zauważyć należy zasadę ogólną, która wyrażona jest w przepisach art. 102 ustawy o pomocy społecznej, że świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego, niemniej zgodnie z ust. 2 tego przepisu - pomoc społeczna może być udzielana z urzędu. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy miały ze względu na brzmienie cytowanego wyżej przepisu podstawę prawną do rozstrzygnięcia polegającego na tym, że skarżącemu przyznany został z urzędu zasiłek specjalny celowy na zakup żywności w sytuacji gdy postępowanie faktycznie zostało uruchomione na wniosek skarżącego z daty 03.01.2012 r., który z jednej strony zawierał żądanie o przyznanie posiłku a z drugiej (ewentualnie) o przyznanie pomocy pieniężnej na dofinansowanie posiłków. Zauważyć należy, że z urzędu nie może nastąpić jedynie odmowa przyznania konkretnego zasiłku, a najpełniej działanie z urzędu organów pomocy społecznej wyraża się w działaniu organu w takim przypadku, gdy osoba ubiegająca się o jedno świadczenie nie spełnia wymogów formalnych do jego otrzymania, a spełnia wymogi do uzyskania innego świadczenia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19.05.2010 r. sygn. II SA/Gd 135/10 (Lex nr 664328). Istotne również jest, że wbrew przekonaniu skarżącego załatwienie sprawy poprzez ostateczne przyznanie mu zasiłku celowego specjalnego nie wykluczało samo w sobie rozpoznania wniosku o przyznanie posiłku na podstawie ww uchwały, zwłaszcza, że zaskarżone decyzje swoim zakresem objęły jedynie dwa miesiące to jest styczeń i luty 2012 r. Z tego też względu nie mają znaczenia zarzuty skarżącego, że organ w pulę dochodów w miesiącu grudzień 2011 r. ujął wartość posiłku przyznanego decyzją Prorektora Uniwersytetu, w ten sposób dochodząc do ustaleń, które w gruncie rzeczy wykluczyłyby możliwość przyznania skarżącemu pomocy na podstawie ww uchwały z uwagi na to, że suma dochodów przekroczyłaby 200 % kryterium dochodowego z przepisu art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Po pierwsze należy zauważyć, że z uzasadnienia żadnej z decyzji nie wynika ta okoliczność, a jedynie taka, że za dochód skarżącego z miesiąca grudnia 2011 r. w rozumieniu przepisu art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy organ odwoławczy przyjął rentę skarżącego w wysokości 818,74 zł a po drugie, jak wyżej wskazano, organ w kontrolowanym w niniejszej sprawie postępowaniu nie rozstrzygał o prawie skarżącego do "posiłku" z uchwały Rady Miasta z 12 kwietnia 2006r. ( pozostawione to zostało odrębnemu postępowaniu), zatem nie jest istotne czy faktycznie dochód skarżącego przekroczył 200% kryterium dochodowego. Istotne jest natomiast tylko czy dochód z miesiąca 2011 r. przekroczył kwotę 477 zł (próg dochodowy osoby samotnie gospodarującej), gdyż od tej okoliczności ustawa o pomocy społecznej uzależnia rodzaj świadczenia w obszarze zasiłków celowych. O ile dochód nie przekroczy tego pułapu organ może przyznać zasiłek celowy, o którym stanowi przepis art. 39. Zasiłek ten przyznawany jest "na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, o ile wnioskodawca dodatkowo spełnia kryteria , którymi posługuje się ustawa o pomocy społecznej w zasadach ogólnych. Chodzi o przepisy art. 2 i 3 , ustanawiające zasadę, że pomoc społeczna należy się osobom znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej. Z kolei przepis art. 41 ustawy przewiduje możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego osobie lub rodzinie, której dochód przekracza kryteria dochodowe, z tym zastrzeżeniem, że musi zachodzić "szczególnie uzasadniony przypadek". Pojęcie to jest niedookreślone i pozostawia się w tej mierze swobodę oceny organowi w konkretnym przypadku. W ocenie Sądu sytuacja życiowa skarżącego jest na tyle trudna, że należy się mu pomoc finansowa. Znaczenie ma okoliczność, że skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z renty i jest osobą chorą, która musi wydawać dużą cześć dochodu na leki. Orzekające w sprawie organu nie przekroczyły ram uznania administracyjnego. Uzasadnienie przyznania zasiłków celowych specjalnych jest wyczerpujące i nie pozostawia wątpliwości, że było wręcz niezbędnym w sytuacji skarżącego przyznanie mu pomocy w formie pieniężnej w postaci dofinansowania żywności na miesiące styczeń i luty 2011 r, którą mógł przeznaczyć na obiady choćby w stołówce Uniwersytetu, gdyż z akt nie wynika aby na rok 2012 została mu przyznana pomoc ze strony władz Uniwersytetu. Wobec powyższego, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skarg, Sąd oddalił je na podstawie przepisu art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.