III SA/Kr 1350/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Marasek-Zybura Asesor WSA Magdalena Gawlikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2023 r., nr SKO.ŚR/4111/180/2023 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Skarżący M. R. wniósł o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką S. R., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 4 października 2006 r. przy czym ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 17 lipca 2006 r. Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 2 stycznia 2023 r., nr SO-04.8252.446.2022-1/22 orzeczono o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Wskazując na okoliczności faktyczne sprawy organ pierwszej instancji podał, że matka skarżącego jest wdową i zamieszkuje wspólnie ze skarżącym. Ma 88 lat i stan jej zdrowia wymaga wsparcia ze strony innych osób. Choruje na cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, astmę oskrzelową, niedosłuch i wiele innych chorób. Samodzielnie nie opuszcza mieszkania, wymaga stałej pomocy i wsparcia zarówno w czynnościach pielęgnacyjnych jak i w czynnościach gospodarczych i jak stwierdził organ - nie jest w stanie funkcjonować samodzielnie, a skarżący sprawuje całodobową opiekę nad matką zabezpieczając jej wszystkie potrzeby życiowe. Jak ustalono, skarżący prowadził działalność gospodarczą, którą zamknął i od tamtej pory sprawuje opiekę nad matką. W związku ze sprawowaniem opieki skarżący przygotowuje posiłki, karmi matkę, ubiera oraz pomaga w załatwieniu spraw urzędowych. Ze względu na opiekę, nie może podjąć zatrudnienia, nawet w niepełnym wymiarze. Ostatecznie organ pierwszej instancji stwierdził, że przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia jest niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, która uzależnia ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od wieku powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Decyzją z 16 czerwca 2023 r., nr SKO.ŚR/4111/180/2023 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, że w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Zatem stwierdzono, że oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego organ powinien dokonać z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności. Jak wskazano, z akt sprawy wynika, że matka skarżącego zamieszkuje wspólnie ze skarżącym. Skarżący sprawuje opiekę nad matką, wspomagając matkę we wszystkich czynnościach domowych związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego (robienie zakupów, gotowanie, podawanie posiłków, sprzątanie, prasowanie, zmiana pościeli), przygotowuje i podaje leki, pomaga w ubieraniu się, smaruje maściami, towarzyszy matce w ciągu dnia, opłaca rachunki, towarzyszy podczas wizyt lekarskich, wykupuje leki, załatwia sprawy urzędowe. Z poczynionych podczas wywiadu ustaleń wynika, że matka skarżącego porusza się samodzielnie z balkonikiem. Z powodu wielu schorzeń (cukrzycy, astmy, problemów kardiologicznych) ma częste zawroty głowy, zdarzały się utraty przytomności. Ustalono też, że matka skarżącego ma drugiego syna, który oświadczył, że nie może sprawować nad nią opieki, gdyż sam jest osobą niepełnosprawną jest na rencie i porusza się o kulach. Obrazując historię zatrudnienia skarżącego podano, że był on zgłoszony do ubezpieczenia społecznego w związku z prowadzeniem działalności gospodarczej w okresie od 9 listopada 1994 r. do 29 grudnia 1995 r. Od 3 kwietnia 2012 r. do 9 listopada 2016 r. był zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Od 10 listopada 2016 r. skarżący został pozbawiony statusu bezrobotnego. Zgodnie z oświadczeniem skarżącego, nie posiada on żadnego świadectwa pracy. Od 2019 r. skarżący pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy. Biorąc pod uwagę powyższe Kolegium uznało, w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie został wykazany bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. W skardze zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji tj. art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, że stan zdrowia osoby niepełnosprawnej oraz zakres sprawowanej nad nią opieki nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia przez skarżącego oraz w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak określonych granicach sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 390), powoływanej dalej także jako "u.ś.r." w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie treścią art. 17 ust. 1 cyt. ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zgodnie z treścią art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy Sąd zauważa, że słuszne jest stanowisko Kolegium, zgodnie z którym, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b cyt. ustawy, której niekonstytucyjność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. W wyroku tym wskazano bowiem, że art. 17 ust. 1b cyt. ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Tym samym w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2 cyt. ustawy, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające zyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać zatem z pominięciem tego kryterium. Wobec powyższego, Kolegium prawidłowo uznało, że brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego tylko z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b cyt. ustawy. Sąd podziela też stanowisko organu odwoławczego, że mimo błędnego oparcia decyzji organu pierwszej instancji na braku spełnienia przesłanki z art. art. 17 ust. 1b u.ś.r., decyzję należało utrzymać w mocy z uwagi na nieistnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką. Z akt sprawy wynika, że matka skarżącego choruje na cukrzycę, nadciśnienie tętnicze, astmę oskrzelową, niedosłuch, miażdżycę kończyn dolnych, ma zespół stopy cukrzycowej, niedosłuch i chorobę wieńcową serca. Samodzielnie nie opuszcza mieszkania, wymaga pomocy i wsparcia zarówno w czynnościach pielęgnacyjnych jak i w czynnościach gospodarczych. Porusza się samodzielnie z pomocą balkonika. Ma częste zawroty głowy i jak podał skarżący zdarzały się utraty przytomności. Skarżący sprawując opiekę nad matką pomaga jej we wszystkich czynnościach domowych związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego (robienie zakupów, gotowanie, podawanie posiłków, sprzątanie, prasowanie, zmiana pościeli), przygotowuje i podaje leki, pomaga w ubieraniu się, smaruje maściami, towarzyszy matce w ciągu dnia, opłaca rachunki, towarzyszy podczas wizyt lekarskich, wykupuje leki, załatwia sprawy urzędowe. Sąd wskazuje, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. System świadczeń rodzinnych został bowiem tak skonstruowany, aby rekompensować utratę dochodów z powodu konieczności pielęgnacji członka rodziny wymuszającej rezygnację lub niepodejmowanie zatrudnienia. Jednak wówczas wnioskujący musi sprawować stałą opiekę nad osobą niepełnosprawną i być jej niezbędny w tak znacznym wymiarze, że w związku z tym rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a między obiema tymi okolicznościami zachodzi bezpośredni i ścisły związek przyczynowo skutkowy (por. wyrok NSA z 12 lutego 2020 r. I OSK 516/19). Opieka ta powinna być zatem w takim stopniu absorbująca, że podjęcie jakiejkolwiek aktywności zawodowej przez opiekuna musiałoby się odbyć ze szkodą dla podopiecznego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 51/21). Tymczasem stan faktyczny sprawy wskazuje, że matka skarżącego niewątpliwie wymaga wsparcia, ale jednak nie jest osobą obłożnie chorą, pampersowaną, bez kontaktu, czy też z objawami wymagającymi ciągłej obecności opiekuna. Z akt sprawy nie wynika aby matka skarżącego była osobą niekomunikatywną z ograniczeniami uniemożliwiającymi jej artykułowanie swoich potrzeb. Skarżący nie wskazał aby wykonywał względem matki takie czynności opiekuńcze czy pielęgnacyjne, których specyfika wymagałaby ciągłości i dużego nakładu czasu (por. k. 6 akt adm.). Jak wskazał skarżący jest osobą poruszają się samodzielnie po mieszkaniu przy użyciu balkonika. Skarżący nie podał aby wymagała ona karmienia (skarżący jedynie przygotowuje i podaje matce posiłki) z czego można wnioskować, że matka skarżącego wykazuje samodzielność w zakresie podstawowych czynności życiowych. Mimo reprezentowania przez profesjonalnego pełnomocnika mającego duże doświadczenie w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne skarżący nie przedstawił żadnej dokumentacji medycznej potwierdzającej, że stan matki wymaga stałej i ciągłej opieki. Przedłożona karta informacyjna z pobytu szpitalnego, który miał miejsce 17-19 marca 2021 r. wskazuje min., że matce skarżącego zalecono umiarkowany wysiłek fizyczny, rehabilitację, dalsze leczenie w tym w Poradni Chorób Naczyń i wypisano ją do domu w stanie dobrym. Jest to jedyna dokumentacja medyczna widniejąca w aktach sprawy. Akta sprawy nie wskazują wiec aby opieka sprawowana przez skarżącego zmuszała go do definitywnej rezygnacji i niepodejmowania jakiejkolwiek aktywności zawodowej choćby w częściowym wymiarze czasu pracy. Nie sposób przyjąć, aby takie czynności jak: przygotowanie posiłków, robienie zakupów, wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, czy dowożenie na wizyty lekarskie mogły być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego. Skarżący sam wskazał, że leki podaje dwa razy dziennie, a ciśnienie mierzy w razie potrzeby (k. 7). Również pomoc w czynnościach higienicznych, czy w ubieraniu jest wykonywana zwykle w określonych porach dnia lub raz na jakiś czas, a zatem i ta czynność nie ma charakteru ciągłego. Są to typowe czynności dnia codziennego, które mogą być wykonywane przez osoby na co dzień pracujące zawodowo i wykonujące je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu, mające pod opieką chorych członków rodziny. Do tego rodzaj i charakter tych czynności mieści się w zakresie prawidłowych relacji rodzinnych jakie występują pomiędzy rodzicami i dziećmi. Skarżący wskazał co prawda, że 4 razy dziennie robi matce zastrzyk z insuliny, nie mniej jednak w tym zakresie istnieje możliwość skorzystania z usług opiekuńczych świadczonych w ramach pomocy społecznej lub pomocy pielęgniarki środowiskowej. Zatem biorąc pod uwagę schorzenia matki i zakres sprawowanych przez skarżącego czynności opiekuńczych, przy odpowiedniej organizacji czasu i skorzystaniu z możliwego wsparcia, istnieje możliwość podjęcia przez niego zatrudnia choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Dodatkowo Sąd zauważa, że historia zatrudnienia skarżącego nie wskazuje aby przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego był osobą aktywną zawodowo. W 1995 r. zakończył prowadzenie działalności gospodarczej i od tamtej pory nie podejmował zajęcia zarobkowego. Jednocześnie niepełnosprawność w stopniu znacznym matki skarżącego została orzeczona w 2006 r., a zatem 11 lat później. Sąd wziął pod uwagę, że od 2019 r. skarżący pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy z uwagi na sprawowanie opieki nad matką jednakże fakt ten nie przesądza o automatycznym spełnieniu przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W takiej sytuacji Sąd każdorazowo dokonuje aktualnej i odrębnej oceny odnośnie spełnienia przewidzianych prawem wymogów do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Powyższe w ocenie Sądu wskazuje, że w sytuacji skarżącego nie zachodzi okoliczność braku możliwości podjęcia jakiegokolwiek zatrudnienia z uwagi na potrzebę sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Reasumując prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności stanu faktycznego sprawy uzasadniały odmowę przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką. Podkreślić należy, że Sąd nie kwestionuje stanu zdrowia matki skarżącego i konieczności opieki oraz faktu, że skarżący tę opiekę sprawuje. Jednakże samo sprawowanie opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Musi to być opieka o takim charakterze i natężeniu, że wyklucza możliwość podjęcia pracy zarobkowej choćby w częściowym wymiarze. Taka opieka – w ocenie Sądu – nie miała miejsca w realiach kontrolowanej sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.