III SA/Kr 1353/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. wyroku WSA z dnia 13 marca 2014 r. Decyzją z dnia [....] 2013 r. Nr [...] Prezydent Miasta odmówił przyznania B. B. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - synem G. B. Organ I instancji wskazał, iż B. B. był zatrudniony w Przedsiębiorstwie "A" s.c. do dnia 8 stycznia 1997 r., a w okresie od 1 marca 2006 r. do 30 czerwca 2013r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym synem G. B. W związku z powyższym organ I instancji uznał, iż rezygnacja B. B. z zatrudnienia nie nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, a zatem specjalny zasiłek opiekuńczy mu nie przysługuje. W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydenta Miasta B. B. wniósł o jej uchylenie i przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Odwołujący się wyjaśnił, iż w czasie jego pracy zaczęły się problemy zdrowotne jego syna G. Odwołujący się zrezygnował z zatrudnienia ze względu na postępującą chorobę syna, jego znaczną niepełnosprawność i konieczność opiekowania się nim. Odwołujący się nie może podjąć zatrudnienia, gdyż jego syn nie może pozostać nawet przez krótki okres czasu bez opieki. B. B. wykluczył możliwość zaangażowania osób trzecich do opieki nad synem, gdyż czynności pielęgnacyjne wymagają znacznej siły fizycznej. Z tego samego powodu również żona odwołującego się nie jest w stanie samodzielnie sprawować opieki nad synem. Decyzją z dnia 18 września 2013 r. Nr [....], wydaną na podstawie art. 3, art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. Nr [...]. Kolegium wskazało, iż jedną z podstawowych przesłanek, od zaistnienia której ustawodawca uzależnił możliwość objęcia pomocą w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja przez opiekuna z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie w/w przesłanka nie została spełniona, gdyż z zestawienia dat ustalenia stopnia niepełnosprawności G. B. (tj. 29 kwietnia 2004 r.) oraz daty ostatniego zatrudnienia B. B. (tj. 8 stycznia 1997 r.) nie wynika związek przyczynowo-skutkowy pozwalający uznać, że rezygnacja z zatrudnienia spowodowana była podjęciem opieki nad niepełnosprawnym G. B. Ponadto z ustaleń organów wynika, że B. B. pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad synem od dnia 1 marca 2006 r. Kolegium wyjaśniło, iż z założenia specjalny zasiłek opiekuńczy ma charakter rekompensaty za rezygnację z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, stąd bezspornym winien być związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją za zatrudnienia a podjęciem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Kolegium podkreśliło, iż decyzja w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest decyzją uznaniową lecz związaną, organ administracji jest zatem zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania. Organ nie może więc według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami współżycia społecznego w sytuacji nawet ciężkich okoliczności życiowych. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego B. B. wniósł o jej uchylenie i przyznanie mu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżący wyjaśnił, iż zrezygnował z pracy, gdyż musiał opiekować się chorym synem. Zdaniem skarżącego, fakt zaistnienia różnicy pomiędzy datą ostatniego zatrudnienia a datą ustalenia stopnia niepełnosprawności nie dowodzi, że przyczyna rezygnacji była inna niż podjęcie opieki nad niepełnosprawnym synem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Podstawą materialnoprawną kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji jest przepis art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm.) regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższy zasiłek jest świadczeniem wprowadzonym z dniem 1 stycznia 2013r. do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r. poz. 1548). Ta nowelizacja jest wynikiem zmian zasad przyznawania świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013r. dodał nowe świadczenie nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, uregulowane szczegółowo w art. 16 a ustawy. Zgodnie z art. 16 a ust. 1 cyt. powyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jednocześnie w art. 16a ust. 8 ustawa wskazuje, iż zasiłek ten nie przysługuje, jeżeli: 1) osoba sprawująca opiekę: a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów, c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego, d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu; 3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury; 4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego; 5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego; 6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest uzależniony od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący spełnia kryterium związane z obowiązkiem alimentacyjnym oraz dochodowe do przyznania mu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Spór dotyczy natomiast spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji ograniczył się do stwierdzenia, że skoro zatrudnienie skarżącego ustało w dniu 8 stycznia 1997r., a świadczenie pielęgnacyjne pobierał on dopiero w okresie od 1 marca 2006r. do 30 czerwca 2013r., to rezygnacja z zatrudnienia nie nastąpiła w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem. Organ II instancji natomiast stwierdził, że skarżący nie spełnił przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad synem, ponieważ z zestawienia dat orzeczenia o ustaleniu stopnia niepełnosprawności G. B. oraz daty ostatniego zatrudnienia B. B. wynika, że rezygnacja z zatrudnienia nie nastąpiła w związku przyczynowo-skutkowym z koniecznością podjęcia opieki nad niepełnosprawnym synem. Organ wskazał, że zestawił dwie daty, a mianowicie ustanie zatrudnienia B. B. dnia 8 stycznia 1997r. oraz datę 29 kwietnia 2004r., tj. datę orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności o zaliczeniu G. B. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Należy jednak uznać, że samo zestawienie wskazanych przez organ dat nie jest wystarczające dla stwierdzenia braku związku przyczynowego pomiędzy ustaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem, a więc dla ustalenia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad synem. Organ ograniczył się w uzasadnieniu decyzji do podania daty orzeczenia lekarskiego, nie wskazał natomiast dokładnie od kiedy istniała niepełnosprawność G. B., a zatem nie zbadał w sposób prawidłowy, czy ustanie zatrudnienia B. B. pozostawało w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W aktach sprawy brak orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności o zaliczeniu G. B. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, brak zatem dowodu, że w chwili rezygnacji z zatrudnienia przez B. B. jego syn nie wymagał opieki . Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przyznawanym przez państwo osobom opiekującym się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami. Wobec powyższego, jeśli w realiach niniejszej sprawy skarżący podnosił okoliczności wskazujące na istnienie związku przyczynowo – skutkowego pomiędzy jego rezygnacją z zatrudnienia tylko po to, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawnym synem, a w konsekwencji by pobierać wnioskowane świadczenie, to rolą organów było wnikliwe zweryfikowanie powyższych okoliczności. Dopiero ocena powyższych faktów w całokształcie okoliczności sprawy umożliwiała prawidłowe zastosowanie art. 16 a wskazanej ustawy. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267, zwany dalej K.p.a.). Organy nie przeprowadziły dowodu z bardzo ważnego dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy dokumentu w postaci orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności o zaliczeniu G. B. do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Do dokumentu tego odwołują się tylko ogólnie organy obu instancji, brak go jednak w aktach sprawy. Nie wiadomo zatem z jaką datą G. B. został uznany za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, a zatem od kiedy ta niepełnosprawność się zaczęła. Ta istotna okoliczność, mająca wpływ na wynik sprawy, nie została przez organ ustalona. Ustalając istotne dla sprawy fakty, organy pominęły wskazywane przez skarżącego okoliczności, że ustanie zatrudnienia nastąpiło w związku z chorobą syna i koniecznością sprawowania nad nim osobistej opieki. Organy w ogóle się do tych twierdzeń skarżącego nie ustosunkowały, nie przeprowadziły w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego. Tym samym organy naruszyły przytoczone powyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ze względu na brak pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego i należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zasada swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80). Stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa procesowego spowodowały konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych przez skarżącego związanych z jego rezygnacją z zatrudnienia oraz dokonać ich analizy w kontekście spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Konieczne też będzie dokładne ustalenie daty powstania niepełnosprawności G. B. Organy winny zatem ustalić te elementy stanu faktycznego i dokonać ich oceny zgodnie z art. 80 k.p.a. Dopiero tak zgromadzony i wszechstronnie oceniony materiał dowodowy umożliwi prawidłowe zastosowanie normy art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.