III SA/Kr 1356/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Halina Jakubiec (spr.) WSA Elżbieta Kremer Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2011 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz radcy prawnego M. K. - Kancelaria Radcy Prawnego ul. [...] - tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 257 zł (dwieście pięćdziesiąt siedem złotych) w tym 240 zł tytułem wynagrodzenia podwyższone o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Zaskarżoną przez J. M. decyzją z dnia 23 września 2010r,. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2010r. znak [...] odmawiającą przyznania J. M. zasiłku celowego na pokrycie strat powstałych w wyniku wystąpienia niekorzystnych warunków atmosferycznych na terenie Gminy. Jako podstawę prawną decyzji powołano art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Decyzja zapadła w następujących okolicznościach stanu faktycznego: W dniu 07.07.2010r. J. M. wniosła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie pomocy finansowej w związku z poniesionymi stratami w wyniku niekorzystnych warunków atmosferycznych w miesiącu maju 2010r. W czasie powodzi mającej miejsce w okresie od 17 do 22 maja 2010r. została zalana posesja przy ul. B w A. Na posesji znajduje się stanowiący jej własność dom mieszkalny, część gospodarcza oraz sad owocowy. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] 2010r. znak [...] odmówił przyznania J. M. zasiłku celowego na pokrycie powstałych w wyniku występowania niekorzystnych warunków atmosferycznych strat na terenie Gminy. Na wstępie rozważań powołał się na ustalenia faktyczne, z których wynika, że do wnętrza budynku przy ul. B podczas powodzi nie dostała się woda. Woda była na całej posesji natomiast powstałe szkody są wynikiem podwyższonych wód gruntowych. W budynku zawilgocone zostały ściany w dwóch pokojach, korytarzu oraz kuchni na wysokość 40 cm. W jednym pokoju podłoga wymaga zerwania na powierzchni 9 m kw oraz w kuchni na pow. 1 m kw. Budynek nie ma podpiwniczenia, postawiony jest na legarach. Kosztorys remontu przedstawionego przez skarżąca opiewał na kwotę 27 572,18 zł. Ponadto ustalono, że skarżąca posiada mieszkanie na os. C w A, w którym jest zameldowana, przy czym według jej oświadczenia – zamieszkuje przy ul. B w A. Mieszkanie składa się z dwóch pokoi, kuchni i łazienki o łącznej pow. 47 m kw i według jej oświadczenia nie jest wynajmowane ani też podnajmowane. Skarżąca oświadczyła też, że ponosi wszelkie koszty utrzymania mieszkania oraz domu, przy czym jedynym jej źródłem utrzymania jest emerytura w wysokości 800 zł. Organ ocenił jednak, że budynek przy ul. B, który jest budynkiem starym, wymagającym wielu napraw, remontu, brak w nim kanalizacji, wc, łazienki i właściwego ogrzewania w okresie zimowym jest faktycznie użytkowany w okresie letnim, zatem miejscem stałego pobytu skarżącej według oceny organu jest mieszkanie w os. C, które umożliwia prawidłowe funkcjonowanie. Jak zaznaczył przy tym organ, zasiłek celowy z art. 40 ustawy o pomocy społecznej przeznaczony jest dla osób i rodzin, które w wyniku niekorzystnych warunków atmosferycznych poniosły straty w gospodarstwach domowych (budynkach mieszkalnych, podstawowym wyposażeniu gospodarstw domowych ,w tym sprzęcie AGD i meblach) i znalazły się w szczególnie w trudnej sytuacji życiowej, w której nie mogą zaspokoić niezbędnych potrzeb bytowych w oparciu o własne środki. Zasiłki przeznaczone są na pierwszą pomoc, w szczególności na pokrycie w części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego oraz dokonania drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Zasiłku nie można traktować jak formy odszkodowania czy refundacji za straty poniesione wyniku niekorzystnych zjawisk atmosferycznych. Pomoc nie jest przeznaczona dla osób, które poniosły straty w gospodarstwach rolniczych, budynkach gospodarczych, garażach, samochodach, sprzęcie gospodarczym. Ponadto organ zauważył, że J. M. bardzo późno złożyła wniosek o pomoc związku z niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi jakie miały miejsce na przełomie miesięcy maj i czerwiec 2010r., co świadczy o tym, iż nie wymagała niezwłocznego udzielenia pomocy, tym bardziej, iż w trakcie wywiadu oświadczyła, że nie poniosła strat w podstawowym wyposażeniu gospodarstwa domowego ani też nie wymaga pomocy na zakup żywności, leków, leczenia, opału, odzieży. Podsumowując, organ zauważył, że skarżąca dysponując mieszkaniem na os. C miała i ma zaspokojone niezbędne potrzeby bytowe w formie: schronienia, dostępu do wody pitnej a sytuacja nie wymagała dokonania pilnych napraw. Skarżąca posiada dodatkowe zasoby mieszkaniowe i zgodnie ustawą o pomocy społecznej winna wykorzystać własne możliwości. Wynajmując czy też podnajmując mieszkanie ma możliwość uzyskania dodatkowego źródła dochodu, które pozwoli na dokonywanie remontu i napraw budynku przy ul. B. Pomoc, o którą stara się skarżąca nie może być formą rekompensaty ani odszkodowaniem za poniesione straty i nie może dotyczyć osób, które zgłaszają się do ośrodka po miesiącu i później od okresu wystąpienia zdarzenia. W odwołaniu od w/w decyzji J. M. zakwestionowała stwierdzenie organu, że przyznawane przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej środki finansowe w związku ze zdarzeniem powodzi traktuje jako odszkodowanie. Wykazała specjalnie opracowanym zestawieniem, że pieniądze zamierza przeznaczyć na usunięcie kolejno szkód: na mały pokój- skucie wylewki, wymianę podłóg wraz z ułożeniem nowej izolacji, skucie tynku na wysokość 85 cm. W dużym pokoju istnieje konieczność całkowitego wyburzenia ścian i zerwania podłogi, w kuchni należy położyć tynk oraz częściowo wymienić podłogę. W korytarzu należy skuć tynk do wysokości 1 m a na całej szerokości domu należy wykonać zabezpieczenie cementowe i wypełnić szczeliny jak też pomalować ściany. Zakwestionowała też stwierdzenie organu, że dom przy ul. B jest domem letnim, użytkuje go bowiem cały rok, w związku z czym koniecznym jest jego remont. Co do zarzutu, że zbyt późno zgłosiła wniosek o pomoc wyjaśniała, że o zalaniu jej posesji powiadomiła w krótkim odstępie czasu sztab powodziowy, o czym ma świadczyć zaświadczenie Urzędu Miasta z dnia 02.06.2010r., że w dniach 17.05. do 22.05.2010r. na terenie jej posesji prowadzona była akcja ratownicza. Na koniec zaznaczyła, że decyzja pierwszej instancji jest dla niej krzywdząca. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania wydało opisaną na wstępie decyzję, podzielając ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji i zauważając, że pomoc na usuwanie skutków powodzi jest przyznawana na podstawie ustawy o pomocy społecznej w ramach uznania administracyjnego. Tym samym spełnienie kryteriów przez ubiegającego się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jego stronie roszczenie o przyznanie świadczenia. Samo powstanie na skutek zdarzenia losowego straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej pomocy w postaci zasiłku celowego. Sytuacja ta zachodzi w przypadku skarżącej. Dom znajdujący się na ul. B w A był zalany wskutek podniesienia się wód gruntowych i choć wymaga remontu, gdyż ściany uległy zawilgoceniu drewniane podłogi, meble oraz sprzęt gospodarstwa domowego nie zostały zniszczone. Co więcej. słusznie organ pierwszej instancji ustalił, że skarżąca posiada mieszkanie na os. C, które służy jej na miejsce stałego pobytu. Fakt odmowy przez skarżąca przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w tym mieszkaniu organ odwoławczy uznał za brak współdziałania ze strony skarżącej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Skarżąca jest w stanie zaspokoić niezbędną potrzebę życiowa w oparciu o własne środki i te okoliczność organ odwoławczy uznał za przesądzającą za odmową przyznania jej wnioskowanej pomocy. Przyjmując bowiem hipotezę, że wynajmuje mieszkanie należy stanąć stanowisku, że ma własne zasoby i możliwości do dokonania koniecznych remontów w budynku przy ul. B. Nie jest zasadne przyznanie środków na remont lokalu, w którym i tak nie przebywa osoba ubiegająca się o zasiłek celowy i w którym zamieszkiwanie ze względu na jego stan i brak mediów jest wręcz niemożliwy i wymaga kapitalnego remontu. W skardze na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. M. zarzuciła organowi wadliwe ustalenie stanu faktycznego i błędną interpretację przepisu art. 40 ustawy o pomocy społecznej. Powtórzyła argumentację z odwołania, podkreślając, że na terenie jej posesji przy ul. B w A miała miejsce powódź, co zgłosiła Sztabowi Antykryzysowemu w Urzędzie Miasta i to zdarzenie jest istotne z punktu widzenia jej prawa do zasiłku. Wykazała szkody przedstawiając kosztorys usunięcia szkód. Zakwestionowała twierdzenie organu, że w budynku nie zostały zniszczone podłogi , podczas gdy w czasie wizji lokalnej w dniu 09.07.2010r. pracownik MOPS – u uwzględnił w protokole wizji koniczność całkowitej wymiany podłogi wraz z remontem podłoża (wylewka i izolacja). Co do zarzutu zbyt późnego zgłoszenia wniosku o pomoc wyjaśniła dodatkowo, że kierując w dniu 07.07.2010r. pismo do Urzędu Wojewódzkiego poinformowała już wówczas urząd, że podjęła w pierwszej kolejności działania we własnym zakresie osuszenia budynku, co jednak nie przyniosło pożądanego efektu a jedynie spowodowało dalsze koszty energii. Nie była też pewna do którego urzędu ma skierować pismo o pomoc na pierwszym etapie. Podkreśliła raz jeszcze, że poniosła materialne straty w wyniku powodzi na terenie posesji przy ul. B, których usunięcia nie jest w stanie samodzielnie sfinansować. W mieszkaniu natomiast na os. C przeprowadzała remont i jak do tej pory nie mogła w nim zamieszkać. Dodała, że utrzymuje się jedynie z emerytury. Na rozprawie w dniu 11.05.2011r. J. M. podniosła, że zastosowanie procedury obowiązującej przy udzielaniu świadczeń z pomocy społecznej nie jest w jej przypadku właściwe, gdyż jej wniosek o pomoc finansową wynika ze zdarzenia losowego. Co do odmowy wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu w mieszkaniu na os. C wyjaśniła, że po zapoznaniu się z przepisami uznała, że przedmiotem sprawy nie jest mieszkanie ale nieruchomość przy ul. B. Ponadto, z art. 40 ustawy o pomocy społecznej wynika, że pomoc można uzyskać niezależnie od stanu posiadania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu skarga J. M. nie podlega uwzględnieniu. Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. J. M. złożyła w dniu 07.07.2010r. w siedzibie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek o pomoc finansową w związku z poniesionymi stratami w wyniku niekorzystnych warunków atmosferycznych na terenie posesji w A przy ul. B. Wniosek dotyczył pomocy finansowej z zasobów ośrodka pomocy społecznej i jako taki został właściwie rozpoznany przez Prezydenta Miasta w oparciu o ustawę o pomocy społecznej. W art. 36 pkt 1 lit. c w/w ustawa przewiduje, że jednym ze świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej jest zasiłek celowy. Ustawa rozróżnia przy tym rodzaje zasiłków celowych: w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej (art. 39), w celu realizacji postanowień kontraktu socjalnego (art. 39a), specjalny zasiłek celowy (art. 41) oraz zasiłek z art. 40. W ust. 1 tego artykułu przewiduje się, że zasiłek celowy może być przyznany również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego a w ust. 2, że zasiłek celowy może być przyznany także osobie lub rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Zasiłki te mogą być przyznane niezależnie od dochodu i mogą nie podlegać zwrotowi. Wniosek J. M. rozpoznawany był na gruncie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jako wniosek o zasiłek celowy przyznawany osobie, która poniosła straty w wyniku klęski żywiołowej. W ocenie Sądu zasadnie odmówiono skarżącej przyznania zasiłku. Wyjaśniając motywy orzeczenia Sądu należy w pierwszej kolejności podnieść, że niesporna w sprawie jest okoliczność, że na terenie posesji przy ul. B w A, na której znajduje się dom własności skarżącej miało miejsce zdarzenie określane jako klęska żywiołowa. W miesiącu maju 2010r. miały bowiem miejsce w A nasilone opady deszczu i powódź, która również objęła swoimi skutkami posesję przy wymienionej lokalizacji. Stwierdza to ocena szkód po- powodziowych organu z dnia 09.07.2010r. Dokładnie stwierdzono, że zawilgocenia i zacieki powstały na skutek utrzymywania się podwyższonych wód gruntowych. Z punktu widzenia uprawnienia do zasiłku celowego z tytułu wystąpienia strat na skutek klęski żywiołowej okoliczność wystąpienia strat nie jest jednak samodzielną przesłanką otrzymania pomocy. Prawo do tego rodzaju pomocy należy wiązać ściśle z celami i zasadami ogólnie pojmowanej pomocy społecznej. Co więcej, ocenę okoliczności uzasadniających przyznanie świadczenia, jak i samo jego przyznanie, a także określenie kwoty zasiłku oraz zastrzeżenie jego zwrotu (częściowego lub całkowitego) pozostawiono swobodnej ocenie organu. Świadczy o tym użyty w ustawie zwrot "organ może" przyznać zasiłek celowy. Strona nie ma roszczenia w związku z tym o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej w sytuacji wystąpienia strat w wyniku klęski żywiołowej. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego sprowadza się do zbadania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, tzn. czy organy obu instancji prawidłowo zebrały materiał dowodowy i rozważyły wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór możliwości rozstrzygnięcia w zakresie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej słuszności. Zebrany w niniejszej sprawie materiał dowody jest wystarczający dla oceny uprawnienia skarżącej do zasiłku celowego. Organ pierwszej instancji przeprowadził ze skarżącą wywiad środowiskowy i dokonał oceny szkód popowodziowych, przeprowadzając oględziny na ul. B w K. W sposób właściwy dokonał oceny ujawnionej w trakcie wywiadu informacji, że skarżąca jest właścicielem mieszkania na os. C w A jest w stanie zaspokoić potrzeby mieszkaniowe poprzez przebywanie (zamieszkiwanie) w tym lokalu, bez względu na to jak faktycznie skarżąca w okresie poprzedzającym podtopienie jej posesji na ul. C zorganizowała centrum życiowe. W tym miejscu należy zaznaczyć, że udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego nie jest i nie może być formą odszkodowania wyrównującego powstałe na skutek klęski żywiołowej straty, jak skłania się do tego skarżąca. Zasiłek celowy jest pochodną okoliczności wnioskującego, wskazującą na to, że jest w tak trudnej sytuacji życiowej, której nie jest w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna pełni rolę instytucji wspierającej na zasadzie pomocniczości osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3). Stąd nie zasługuje na uwzględnienie argument skarżącej, że rozpoznanie jej wniosku o pomoc finansową należy rozpoznać w odrębnym trybie, gdyż jej sytuacja jest odmienna i wynika ze zdarzenia losowego. Ustawa o pomocy społecznej uwzględnia również potrzeby osób, których w jakikolwiek sposób dotknęła klęska żywiołowa, niemniej jednak okoliczność, że podstawą przyznania zasiłku celowego jest wystąpienie klęski żywiołowej nie wyłącza oceny zasadności przyznania tego rodzaju zasiłku przez pryzmat powołanych wyżej ogólnych zasad przyznawania pomocy społecznej. Wskazać trzeba, że zadaniem organów administracji było ustalenie, czy szkoda, jaka niewątpliwie powstała w wyniku powodzi w budynku skarżącej była tego rodzaju, że nie była ona w stanie przezwyciężyć samodzielnie zaistniałej sytuacji przy wykorzystaniu własnych uprawnień, zasobów i możliwości. Organy pomocy społecznej musza brać pod uwagę fakt, że posiadane przez nie środki finansowe są ograniczone i dlatego w przypadku pomocy przyznawanej osobom dotkniętym zdarzeniem losowym w postaci powodzi pomoc powinna być skierowana w pierwszej kolejności do osób zamieszkujących w domach czy lokalach mieszkalnych, które uległy zniszczeniu bądź uszkodzeniu i które przez to znalazły się w trudnej sytuacji życiowej, jakiej nie są w stanie same, przy wykorzystaniu własnych zasobów i możliwości przezwyciężyć. Istotna zasadą pomocy społecznej jest również zasada współpracy wnioskującego o pomoc z organem pomocy społecznej. Art. 4 ustawy stanowi, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Przepis ten ma znaczenie również na etapie ubiegania się o pomoc społeczną. Na gruncie sprawy należy odnieść go do odmowy przez J. M. przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz oględzin w mieszkaniu na os. C w A. Odmowa uniemożliwiła w istocie stwierdzenie czy skarżąca istotnie jak twierdzi, nie zamieszkuje w tym lokalu a centrum życiowe koncentrowała przy ul. B w A w kontekście uprawnienia do zasiłku celowego oceniona została słusznie na niekorzyść skarżącej. Skarżąca nie znalazła się w takiej sytuacji życiowej, której nie byłaby w stanie przezwyciężyć przy wykorzystaniu własnych środków i możliwości. Konsekwencją takich ustaleń musiała być odmowa przyznania jej świadczenia. Dlatego Sąd uznał, że odmowa przyznania zasiłku celowego była uzasadniona, bowiem samo powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia zasiłku celowego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10.07.2008r. , sygn. akt IV SA/Gl 182/08. Lex Omega nr 509562). Wobec powyższego Sąd oddalił skargę J. M. na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W pkt II Sąd orzekł na podstawie art. 250 w zw. z § 2 ust. 1 i 3 , § 15 , § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2002r., Nr 163, poz. 1349).