III SA/Kr 1359/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata A. M. - Kancelaria Adwokacka w K ul. [...] tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) podwyższoną o podatek od towarów i usług przewidziany dla tego rodzaju czynności. Zaskarżoną decyzją z dnia 1 sierpnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 4, art. 8, art. 11 ust. 2, art. 37, art. 106 ust. 4, art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity, Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2011 r. znak: [...] o odmowie przyznania M. B. zasiłku stałego. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 4 stycznia 2011 r. M. B. zwrócił się z prośbą o przyznanie zasiłku stałego. W związku z powyższym pracownicy socjalni podjęli próby przeprowadzenia wywiadu środowiskowego w celu ustalenia sytuacji życiowej wnioskodawcy, jednakże wnioskodawca już na samym początku postępowania nie zastosował się do kilkukrotnych pisemnych wezwań organu do przebywania w ustalonych z góry terminach w miejscu zamieszkania. Z kolei próba przeprowadzenia wywiadu w terminie ustalonym po licznych pismach organu, nie powiodła się, gdyż wnioskodawca nie zgodził się na jego przeprowadzenie. Powodem takiego stanu rzeczy był brak legitymacji służbowej jednego z dwóch pracowników socjalnych. Pomimo tego, że pracownik socjalny, który nie posiadał legitymacji służbowej wrócił po nią do placówki MOPS i ponownie przybył do wnioskodawcy celem jej okazania, niemniej jednak, nie został już wpuszczony do mieszkania w celu sporządzenia wywiadu środowiskowego, pomimo, iż stawił się w czasie mieszczącym się w przedziale godzinowym przeznaczonym na przeprowadzenie wywiadu z wnioskodawcą. Mając na uwadze brak współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, w szczególności niemożność ustalenia faktycznej sytuacji życiowej wnioskodawcy, wobec uniemożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego pomimo wielokrotnych prób organu, Prezydent Miasta orzekł zatem [...] 2011 r. w decyzji nr [...] o odmowie przyznania M. B. zasiłku stałego. W złożonym odwołaniu od tej decyzji M. B. zakwestionował kompetencje pracowników Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej i zarzucił, iż działają oni wbrew obowiązującemu prawu. Odwołujący w obszernym uzasadnieniu opisał swoją trudną sytuację życiową oraz niewystarczająca opiekę, jaką udzielają mu pracownicy Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej. Wniósł o uchylenie niekorzystnej dla niego decyzji. W uzasadnieniu opisanej na wstępie zaskarżonej decyzji, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazało na regulację art. 37 ustawy o pomocy społecznej oraz podkreślił, że wynikający z art. 4 powołanej ustawy obowiązek współdziałania osób korzystających z pomocy społecznej w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej należy rozumieć szeroko. W obowiązku tym mieści się również współpraca z pracownikiem socjalnym w przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego. Wzmocnienie tego obowiązku stanowi art. 11 ustawy o pomocy społecznej, który daje organom administracyjnym możliwość odmowy udzielenia pomocy, jej wstrzymania i zmodyfikowania w związku z negatywnymi zachowaniami świadczeniobiorcy. Odnośnie odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z uwagi na brak legitymacji służbowej jednego z pracowników, organ wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 stycznia 2011 r. w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2011. Nr 27, poz.138), do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego wystarczy jedna osoba. A zatem zachowanie wnioskodawcy uniemożliwiające zebranie informacji niezbędnych do ustalenia jego sytuacji życiowej przez drugiego z pracowników socjalnych niewątpliwie spełniało przesłanki "braku współpracy". Organ zwrócił uwagę, że zachowanie wnioskodawcy już we wstępnej fazie postępowania wykazywało przesłanki "braku współpracy", albowiem jak wynika z akt sprawy strona nie reagowała na pisemne prośby pracowników Ośrodka o przebywanie w miejscu zamieszkania w ustalonych z góry terminach, celem umożliwienia przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a przy próbie przeprowadzenia tegoż wywiadu w terminie ustalonym po licznych pismach MOPS-u, odmówiła przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W świetle powyższego, zdaniem Kolegium, uzasadniona była odmowa udzielenia M. B. pomocy finansowej na dofinansowanie do zakupu opału i energii elektrycznej. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. B. zarzucił naruszenie prawa materialnego, a także przepisów postępowania administracyjnego dotyczących przeprowadzania postępowania dowodowego oraz procedury wydawania decyzji administracyjnych, jak również przyjęcie błędnych ustaleń stanu faktycznego. Skarżący zarzucił, że to pracownicy Ośrodka Pomocy Społecznej wykazują bark chęci współpracy. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity, Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362, zwanej dalej ustawą o pomocy społecznej), świadczenia z pomocy społecznej mają na celu zarówno umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, jak i zaspokajanie ich niezbędnych potrzeb i umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Podkreślić zatem należy, że na gruncie obowiązującego prawa pomoc społeczna ukierunkowana jest na subsydiarność środków społecznych, które uruchamiane być powinny tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie przezwyciężyć trudnych sytuacji we własnym zakresie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1851/06). Celem pomocy społecznej jest więc częściowe i chwilowe ułatwienie przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych osób potrzebujących pomocy. Pomoc społeczna nie może natomiast, co najistotniejsze, stanowić stałego źródła dochodu. Pomoc ta może przybrać postać świadczenia pieniężnego i niepieniężnego (art. 36 ustawy o pomocy społecznej), a jednym z nich jest określony w art. 37 ustawy zasiłek stały. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Jak stanowi ust. 2 tego artykułu zasiłek stały ustala się w wysokości: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 zł miesięcznie; 2) w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie (ust. 3 art. 37 ustawy). Istnienie potrzeby przyznania jakichkolwiek świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osób chcących skorzystać z pomocy społecznej. Spełnienie, bowiem przesłanek warunkujących przyznanie pomocy, o których mowa w art. 7 ustawy, jak i nie przekroczenie kryterium dochodowego, określonego w art. 8 ust. 1 oraz w art. 37 ustawy, nie są wystarczającym uzasadnieniem i jednocześnie gwarancją dla wnioskodawcy uzyskania świadczenia. W ustawie o pomocy społecznej określono bowiem dodatkowo przesłankę obowiązku współdziałania (art. 4 ustawy), na którą zasadnie zwróciły uwagę organy. Współdziałanie osoby to gotowość podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym, gotowość skorzystania z jego rozsądnych propozycji pomagających osobie przezwyciężyć te trudności, w jakich się znalazła. Ocena współdziałania musi obejmować także i zachowanie osoby ubiegającej się o pomoc wobec czynności organu w celu ustalenia jej rzeczywistej sytuacji życiowej, zwłaszcza, że pomoc społeczna nie może sprowadzać się do prostego rozdawnictwa świadczeń. Postawa roszczeniowa osób, może zatem spowodować odmowę przyznania świadczeń, o czym jest mowa w art. 11 i 106 ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 17 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 227/09; LEX nr 580346). Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni pogląd ten podziela. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy powzięły wszelkie możliwe działania zmierzające do ustalenia faktycznej sytuacji życiowej skarżącego w związku ze zgłoszonymi przez niego żądaniami udzielenia mu pomocy finansowej na określone cele. Także i w tej sprawie analiza akt administracyjnych dała obraz, z którego wynika, że skarżący wszelkimi sposobami unikał ustalenia swojej rzeczywistej sytuacji życiowej, nie stosując się do wezwań organów pomocy społecznej i poleceń jego pracowników w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Zdaniem składu orzekającego Sądu w tej sprawie taka postawa skarżącego nie może być inaczej oceniona niż tak, jak dokonały tego organy, mianowicie - jako jeden z przejawów braku współdziałania skarżącego z pracownikami socjalnymi. Podkreślić należy bowiem istotną rolę wywiadu środowiskowego jako instrumentu służącego ustaleniu sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc. To na jego podstawie pracownik socjalny dokonuje analizy i oceny sytuacji danej osoby i rodziny, formułuje wnioski z niej wynikające, stanowiące podstawę planowania pomocy. Wywiad ten przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu. (§ 2 ust. 3 i 5 rozporządzenia Ministra Polityki społecznej z 19 kwietnia 2005 w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672 z późn. zm.). Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi, więc swoiste postępowanie dowodowe, a ponieważ sporządzany jest na urzędowym formularzu stanowi jednocześnie protokół w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego; tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwana dalej w skrócie - k.p.a.). "Obowiązek współdziałania osoby z organem pomocowym dotyczy również sporządzenia wywiadu środowiskowego lub aktualizacji i powinien on polegać na udzieleniu organowi niezbędnych informacji, wskazywaniu i precyzowaniu zgłaszanych potrzeb. Odmowa podpisania aktualizacji wywiadu świadczy o spełnieniu przesłanki braku współdziałania z pracownikiem socjalnym." (wyrok WSA w Poznaniu z 10 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 151/08, LEX nr 483742) Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia także i w tej sprawie. 24 marca 2011 r. skarżący odmówił złożenia oświadczenia oraz podpisania wywiadu środowiskowego. Skoro wielokrotne podejmowane próby, ustalenia terminu i miejsca przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jako dowodu, który należy przeprowadzić przed wydaniem decyzji merytorycznej, nie dały pozytywnego rezultatu, o czym świadczą liczne adnotacje urzędowe sporządzone przez pracowników socjalnych (dnia 2 lutego a następnie 2 marca 2011 r.; k. 685 i 690 akt administracyjnych, oznaczonych "tom 4 z 4"), dokonane także w protokole z 24 marca 2011 r., (k. 697 akt administracyjnych, oznaczonych "tom 4 z 4"), to nie można postawić organom zarzutu, że wydane w tej sprawie decyzje są obarczone wadą z powodu nie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i nacechowane są dowolnością. Organy te podjęły, bowiem wszelkie możliwe kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Zdaniem Sądu, to postawa skarżącego, która zobrazowana została w zgromadzonym materiale dowodowym, wskazuje na brak jego woli współdziałania z organami pomocy społecznej, dając wystarczającą i uzasadnioną podstawę do wydania przez nie decyzji odmownych. Skarżący wbrew okolicznościom wynikającym z materiału dowodowego zaprzecza faktom, co do posiadania przez co najmniej jednego z pracowników socjalnych legitymacji oraz okoliczności związanych z wiedzą o terminie przeprowadzenia u niego wywiadu środowiskowego. Wbrew twierdzeniom skarżącego w tym zakresie, fakt posiadania przez jedną z osób obecnych w dniu 24 marca 2011 r. w miejscu zamieszkania skarżącego legitymacji służbowej, znajduje wyraźne potwierdzenie w zapisach powołanego już protokołu z czynności odmowy przeprowadzenia z nim wywiadu środowiskowego, jaka miała miejsce 24 marca 2011 r. (k. 697 akt administracyjnych, oznaczonych "tom 4 z 4"). Istotnie, organy pomocy społecznej mają obowiązek każdorazowo po złożeniu kolejnego żądania badać sytuację życiową wnioskodawcy. Nie oznacza to jednak, że mają one w procesie podejmowania decyzji o przyznaniu danej osobie pomocy, odcinać się w zupełności od jego postawy rozwiązania trudnej sytuacji, jaką oceniały przy innych żądaniach skarżącego i prezentowanej wówczas przez niego postawy w celu przezwyciężenia tych trudności w jakich się znalazł. Ma to za zadanie uzyskanie odpowiedzi na pytanie, czy nie jest to tylko postawa roszczeniowa beneficjenta, czy też rzeczywiście jest on w sytuacji, której nie jest w stanie przezwyciężyć we własnym zakresie i pomoc społeczna winna być mu udzielona. Patrząc na poczynania skarżącego w niniejszej sprawie przez ten pryzmat, utwierdza to tym bardziej w przekonaniu Sąd, że dokonana ocena postawy skarżącego w celu przezwyciężenia trudności jego sytuacji, jest trafna. Skarżący wykazuje tylko i wyłącznie postawę roszczeniową, nie podejmując żadnych działań zmierzających do poprawy tej sytuacji, a wręcz należy stwierdzić, że robi wszystko, aby organy nie ustaliły jego rzeczywistej sytuacji życiowej, w tym materialnej, koniecznej do podjęcia decyzji, czy uprawnionym jest on do przyznania mu pomocy państwa. Wobec powyższego zarzuty skarżącego, sprowadzające się do nie wyjaśnienia przez organy orzekające sytuacji faktycznej jak i dokonania przez nie błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, są całkowicie nieuzasadnione. W ocenie Sądu wydane decyzje nie zapadły więc z przekroczeniem ram uznania administracyjnego i odpowiadają prawu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 250 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r., poz. 270) w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.