III SA/Kr 1360/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Molczyk (spr.) Sędziowie WSA Dorota Dąbek NSA Krystyna Kutzner Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi P. K.-P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 sierpnia 2013r. nr [....] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 2822 zł (słownie: dwa tysiące osiemset dwadzieścia dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 27 sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję nr [...] Zarządu Powiatu z dnia [...] 2013 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: w dniu 30 października 2011 r. P. K. – P. (dalej: skarżąca) wystąpiła do Zarządu Powiatu z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ciągu drogi powiatowej nr [...] ([...]), działki drogowe nr [...], [...], [...] w miejscowości W, celem budowy i umieszczenia urządzenia linii elektroenergetycznej SN 15 kV średniego napięcia, na odcinku od projektowanego słupa w granicy działek [...] i [...] do projektowanej stacji słupowej w obrębie działki nr [...] w miejscowości W. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, decyzją nr [...] z dnia [...] 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ostatecznie uwzględniło wniosek skarżącej, zakreślając termin obowiązywania zezwolenia na okres od 16 listopada do 31 grudnia 2011 r. (46 dni) oraz udzielając zezwolenia na umieszczenie urządzeń przyłącza napowietrznego linii elektroenergetycznej w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2012 r. (365 dni). Następnie – w kontynuacji powyższego zezwolenia – decyzją z dnia [...] 2013 r. Zarząd Powiatu zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego w ciągu drogi powiatowej nr [...] ([...]), działki drogowe nr [...], [...], [...] w miejscowości W przez umieszczenie urządzenia linii elektroenergetycznej SN 15 kV średniego napięcia, na odcinku od projektowanego słupa w granicy działek [...] i [...] do projektowanej stacji słupowej w obrębie działki nr [...] w miejscowości W w okresie od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. Organ wskazał, że powierzchnia rzutu poziomego umieszczenia urządzenia przyłącza w działce drogowej drogi powiatowej wynosi 22,5 m2. Z tytułu uzyskanego zezwolenia organ ustalił opłatę roczną w kwocie 4.500 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie w części dotyczącej ustalenia powierzchni rzutu poziomego urządzenia przyłącza oraz w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty rocznej i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy. Skarżąca podniosła, że powierzchnia faktycznego zajęcia pasa drogowego jest iloczynem średnicy pojedynczego przewodu (0,015 m), długości urządzenia liniowego dotyczącego działek drogowych (5 m) i ilości przewodów wiszących nad drogą i poboczem (3), a zatem wynosi 0,225 m2. W ocenie skarżącej organ pierwszej instancji błędnie zaliczył do powierzchni zajęcia obszar między poszczególnymi przewodami. Zaskarżoną decyzją z dnia 27 sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy obszernie streścił przebieg dotychczasowego postępowania oraz zwrócił uwagę na treść adekwatnych przepisów prawa. Stwierdził następnie, że kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa oraz zauważył, że organ pierwszej instancji szczegółowo ustalił stan faktyczny sprawy, jak również obszernie wywiódł uzasadnienie prawne decyzji. W ocenie Kolegium, odwołanie skarżącej nie zasługiwało na uwzględnienie, gdyż nie znalazło ono oparcia w obowiązującym prawie. Pismem z dnia 10 października 2013 r. P. K. – P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję zaskarżając ją w całości oraz wnosząc o jej uchylenie, zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a ponadto o zawieszenie postępowania sądowego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy rozpoznawanej w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie pod sygn. akt III SA/Kr 599/13. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 104 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy przez organ drugiej instancji, – art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego przesłanek, którymi kierował się on przy załatwianiu sprawy; 2) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej: u.d.p.) w zw. z § 4 ust.1 lit. "a" uchwały nr [...] Rady Powiatu z dnia 27 stycznia 2010 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dla dróg powiatowych (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2010 r. Nr 82, poz. 514), poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, iż szerokość urządzenia, którego umieszczenie w pasie drogowym aktualizuje obowiązek opłaty rocznej za zajęcie pasa drogowego, a to linii elektroenergetycznej napowietrznej średniego napięcia wynosi 1,5 m, – art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej: u.g.n.), poprzez błędne niezastosowanie definicji legalnej urządzenia infrastruktury technicznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 599/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Powiatu nr [...] z dnia [...] 2012 r. Wyrok ten stał się prawomocny w dniu 15 maja 2014 r. Postanowieniem z dnia 29 maja 2014 r. Sąd dopuścił w niniejszym postępowaniu dowód z powyższego orzeczenia. Postanowieniem z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 1090/13, Sąd oddalił wniosek skarżącej o zawieszenie postępowania sądowego w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna, przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej eliminację z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w kontynuacji decyzji nr Zarządu Powiatu nr [...] z dnia [...] 2012 r. Ta z kolei została utrzymana w mocy decyzją nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013 r. Oba te rozstrzygnięcia zostały uchylone na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 599/13 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu przytoczonego wyroku Sąd poczynił ustalenia, czym jest przyłącze energetyczne i do kogo ono należy, gdyż ma to istotne znaczenie dla wskazania, kogo należy obciążyć opłatą za zajęcie pasa drogowego. Sąd wskazał, że organy obu instancji nie dostrzegły, iż inwestorem w kontrolowanym postępowaniu jest ENION S.A., Rejon Dystrybucji N, a nie skarżąca. Sąd przypomniał, że w świetle art. 7 ustawy z dnia z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.; dalej: pr.en.) przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją energii jest zobowiązane do zawarcia umowy o przyłączenie do sieci z podmiotami ubiegającymi się o przyłączenie do sieci, a zatem w realiach niniejszej sprawy ze skarżącą. W związku z powyższym w ocenie Sądu w takiej umowie, którą strona skarżąca niewątpliwie zawarła z przedsiębiorstwem energetycznym, określono szczegółowe warunki dokonania przyłącza, w tym zasady związane z uiszczaniem opłat z tego tytułu. W tych warunkach należało zatem – zdaniem Sądu – przeprowadzić dowód z tej umowy, szczególnie, że przyjęta przez organy koncepcja, przynajmniej w dotychczasowej praktyce sądowej ma charakter bezprecedensowy, o ile chodzi o obciążenie rocznymi opłatami osób podłączających się do sieci za zajęcie pasa drogowego w przypadku przyłączenia do sieci, która znajduje się po drugiej stronie drogi, a sieć jest rozumiana jako całość dochodząca do złącza. Oczywiście może to wynikać z umowy, ale byłyby to zdaniem Sądu praktyki niedozwolone. To zaś wynika zwłaszcza z art. 7 ust. 5 pr.en., zgodnie z którym przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii jest obowiązane zapewnić realizację i finansowanie budowy i rozbudowy sieci, w tym na potrzeby przyłączania podmiotów ubiegających się o przyłączenie, na warunkach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 1-4, 7 i 8 i art. 46 pr.en. oraz w założeniach lub planach, o których mowa w art. 19 i 20 pr.en. Sąd wskazał zatem, że w wypadku, gdy podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej spełnia warunki przyłączenia do sieci i odbioru oraz istnieją techniczne i ekonomiczne warunki przyłączenia do sieci, o których mowa w art. 7 ust. 1 pr.en., to koszty związane z przebudową sieci elektroenergetycznej ponosi przedsiębiorstwo energetyczne, do którego sieci zostaje dokonane przyłączenie. Przy ocenie zakresu robót niezbędnych do realizacji przyłączenia znaczenie mają terminy "miejsce przyłączenia" i "przyłącze", które zdefiniowane zostały w rozporządzeniu. W ocenie Sądu, koszty wynikające z nakładów na realizację przyłączenia podmiotów ubiegających się o przyłączenie stanowią podstawę do ustalenia w taryfie stawek opłat za przesyłanie lub dystrybucję paliw gazowych lub energii, z wyjątkiem kosztów w zakresie, w jakim zostały pokryte wpływami z opłat za przyłączenie do sieci (art. 7 ust. 10 pr.en.). Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że opłata za przyłączenie powinna być ustalana na podstawie rzeczywistych nakładów na budowę przyłącza, bez uwzględniania nakładów na rozbudowę sieci przedsiębiorstwa energetycznego niezbędnej do przyłączenia. Uwzględniając powyższe Sąd przypomniał, że umowa, którą niewątpliwie skarżąca związała się z przedsiębiorstwem energetycznym, powinna zawierać przynajmniej postanowienia określające: termin realizacji przyłączenia, wysokość opłaty za przyłączenie, miejsce rozgraniczenia własności sieci przedsiębiorstwa energetycznego i instalacji podmiotu przyłączanego, zakres robót niezbędnych przy realizacji przyłączenia, wymagania dotyczące lokalizacji układu pomiarowo-rozliczeniowego i jego parametrów, harmonogram przyłączenia, warunki udostępnienia przedsiębiorstwu energetycznemu nieruchomości należącej do podmiotu przyłączanego w celu budowy lub rozbudowy sieci niezbędnej do realizacji przyłączenia, przewidywany termin zawarcia umowy, na podstawie której nastąpi dostarczanie energii, moc przyłączeniową, odpowiedzialność stron za niedotrzymanie warunków umowy, a w szczególności za opóźnienie terminu realizacji prac w stosunku do ustalonego w umowie oraz okres obowiązywania umowy i warunki jej rozwiązania. W sprawie rozpoznanej przytaczanym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 30 grudnia 2013 r., organy administracji nie uznały jednak tej umowy za istotny element podstawy faktycznej i nie włączyły jej do materiału dowodowego – nie znalazła się ona w aktach kontrolowanej sprawy. Takie postępowanie organu zostało ocenione jako naruszenie prawa procesowego, gdyż umowa ta jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy – reguluje bowiem rozłożenie kosztów stron w zakresie przedmiotowej inwestycji budowy przyłącza i kosztów jego utrzymania. W tym stanie rzeczy Sąd polecił organom, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględniły wskazane przepisy oraz przeprowadziły dowody z dokumentów i dopiero po ich analizie dokonały ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela ustalenia faktyczne i zapatrywania prawne wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 599/13 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i przyjmuje je jako własne. Pozostają one adekwatne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem w obu tych przypadkach mamy do czynienia z tożsamością kontrolowanych postępowań: zarówno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym. Decyzja zaskarżona w niniejszej sprawie była bowiem wydana w kontynuacji decyzji objętej tym wyrokiem. Innymi słowy, decyzje te należą do jednej sprawy administracyjnej, która z uwagi na konfigurację czasową znajduje swoją konkretyzację w kolejnych rozstrzygnięciach (następstwo pozwoleń na czas określony), wydawanych w istocie w następstwie tego samego wniosku, z którym skarżąca wystąpiła do Zarządu Powiatu w dniu 30 października 2011 r. Respektowanie wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 grudnia 2013 r. – również w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej – wynika również z dyspozycji art. 170 p.p.s.a. Przepis ten stanowi bowiem, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Należy wskazać, że moc wiążąca wspomnianego wyroku oznacza, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. W niniejszym postępowaniu, w którym pojawia się taka sama kwestia, nie może być już ona ponownie badana (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2720/12; LEX nr 1350652). Wprawdzie związanie prawomocnym orzeczeniem odnosi się, co do zasady, tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia, jednak dla prawidłowego odczytania tejże sentencji należy się kierować treścią jego uzasadnienia. W ten sposób moc wiążąca orzeczenia może rozciągać się pośrednio na przyjętą w nim podstawę faktyczną rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt I FSK 62/12; LEX nr 1295098). W tym stanie rzeczy wydanie w niniejszej sprawie odmiennego rozstrzygnięcia prowadziłoby do naruszenia podstawowych zasad kontroli działalności administracji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II FSK 47/12; LEX nr 1438666). Z tego względu w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd przeprowadził dowód z powyższego wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 grudnia 2013 r., albowiem było to niezbędne dla wyjaśnienia niniejszej sprawy. Uwzględniając powyższe należy zatem stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając zaskarżoną decyzję dopuściło się naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym pominięto bowiem przeprowadzenie dowodu z umowy wiążącej skarżącą z przedsiębiorstwem energetycznym, której treść ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tego postępowania. Zatem przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy uwzględnią wskazane wyżej przepisy oraz przeprowadzą dowody z dokumentów i dopiero po ich analizie ustalą stan faktyczny i prawny sprawy, uwzględniając zarówno wskazania zawarte w niniejszym uzasadnieniu, jak i motywy wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 599/13 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Z uwagi na tożsamość stwierdzonych naruszeń oraz dla końcowego załatwienia sprawy, środek ten zastosowano również względem decyzji organu pierwszej instancji, stosownie do art. 135 p.p.s.a. Z uwagi na treść art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyła się równowartość wpisu od skargi, opłaty skarbowej od złożenia dokumentu pełnomocnictwa procesowego oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej ustalone w oparciu o § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "a" w zw. § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 490). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.