III SA/Kr 1364/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Hanna Knysiak-Sudyka Sędziowie: SWSA Janusz Kasprzycki ASR WSA Marta Kisielowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia 25 września 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję z dnia 17 lipca 2020 r. wydaną z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy przyznającą A. B. (dalej: "skarżący") zasiłek celowy z przeznaczeniem na uregulowanie opłat za media w łącznej kwocie 600 złotych wypłacanej miesięcznie po 100 złotych w okresie od lipca do grudnia 2020 r. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 39 ust. 1, art. 3 ust. 3, art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1507, dalej: "u.p.s.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."). Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 7 lipca 2020 r. skarżący zwrócił się o przyznanie pomocy na bieżące potrzeby. W dniu 13 lipca 2020 r. podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego skarżący wskazał, że oczekuje w szczególności pomocy finansowej na dofinansowanie opłat za media. Decyzją z dnia 17 lipca 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy przyznał skarżącemu zasiłek celowy z przeznaczeniem na uregulowanie opłat za media w łącznej kwocie 600 złotych wypłacane w następujący sposób: kwota 100 zł za miesiąc lipiec wypłacona zostanie w dniach 30- 31 lipiec 2020 r., kwota 100 zł za miesiąc sierpień wypłacona zostanie w dniach 27-28 sierpnia 2020 r.; kwota 100 zł za miesiąc wrzesień wypłacona zostanie w dniach 29-30 września 2020 r.; kwota 100 zł za miesiąc październik wypłacona zostanie w dniach 29-30 października 2020 r., kwota 100 zł za miesiąc listopad wypłacona zostanie w dniach 26- 27 listopada 2020 r.; kwota 100 zł za miesiąc grudzień wypłacona zostanie w dniach 21- 22 grudzień 2020 r. (pkt 1) oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (punkt 2). W uzasadnieniu organ wskazał, że w oparciu o wywiad środowiskowy ustalono, że skarżący nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., tj. kwoty 701 złotych. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a dochód miesięczny za miesiąc poprzedzający złożenie wniosku wyniósł 645 zł. Organ ustalił, że niezbędną potrzebą bytową skarżącego jest dofinansowanie do opłat za media. Stwierdził, że skarżący spełnił przesłanki, o których mowa w art. 39 u.p.s., a także zwrócił uwagę, iż przyznając określoną formę świadczenia bierze pod uwagę nie tylko potrzeby osób zgłaszających się po pomoc, ale również możliwości finansowe organu. Podkreślił, że fakt spełnienia przesłanek określonych w u.p.s. nie daje roszczenia o przyznanie świadczenia w żądanej wysokości. Żądający musi się liczyć z odmową, a także przyznaniem świadczenia w innej niż żądana wysokości, ponieważ przyznanie świadczenia uzależnione jest od możliwości finansowych organu, a także ilości osób potrzebujących pomocy i zamieszkałych na terenie danej gminy. W odwołaniu od decyzji skarżący zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania: art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa; art. 7, 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dogłębnego zbadania całokształtu okoliczności sprawy, - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydanej decyzji, a mający istotny wpływ na jej treść, polegający na przyjęciu, iż zasiłek w przyznanej kwocie będzie wystarczający dla zaspokojenia choćby częściowo potrzeb strony. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie wyższej kwoty niż zasądzona zaskarżoną decyzją, o przeprowadzenie kontroli organu I instancji i powiadomienie odpowiednich służb o nagminnym i celowym naruszaniu prawa przez organ oraz o pisemne powiadomienie skarżącego o przebiegu kontroli. Skarżący wskazał, że kwota 100 zł w okresie grzewczym jest kwotą abstrakcyjnie niską, ponieważ wówczas zużycie prądu i gazu z uwagi na ogrzewanie gazowe i pracę pomp kotła grzewczego, jest znacznie większe. Skarżący podniósł, że miesięczne opłaty mieszkania i mediów wynoszą 225- 275 złotych, a zatem za okres 6 miesięcy powinna zostać przyznana kwota 1350 - 1650 zł. Podniósł, że organ niezależnie od czasu, na jaki przyznawany jest zasiłek (okres grzewczy czy nie) zawsze przyznaje kwotę 100 zł. Decyzją z dnia 25 września 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, który stanowi fakultatywną formę pomocy. Oznacza to, że organ właściwy może, ale nie musi przyznać zasiłku, nawet w przypadku, gdy zostały spełnione przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s. Organ podniósł, że rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej bierze pod uwagę zarówno cele określone w u.p.s., możliwości finansowe ośrodka w zakresie udzielania pomocy społecznej oraz indywidualną sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia. Organ wskazał, że żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zobowiązuje organu do pełnego pokrycia wszystkich zgłaszanych żądań. Skarżący jest objęty pomocą społeczną w niezbędnym zakresie, w szczególności poprzez pomoc udzielaną za zakup żywności, jak i na zaspokojenie innych potrzeb bytowych. Kolegium wyjaśniło, że ma świadomość bardzo trudnej sytuacji życiowej skarżącego, tym niemniej świadczenia z pomocy społecznej mają stanowić wyłącznie pomoc z zaspokajaniu podstawowych potrzeb bytowych i w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych wnioskodawców, nie mają natomiast za zadanie zagwarantować pełnego utrzymania osobom potrzebującym i realizacji wszystkich zgłaszanych potrzeb. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez niewyjaśnienie zakresu niezaspokojonych potrzeb skarżącego oraz możliwości majątkowych, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów odwołania; art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy; - błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę wydania decyzji, a mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na przyjęciu założenia, iż organ orzekający w I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny, przyznając wymienione w decyzjach kwoty zasiłku, podczas, gdy z materiału zebranego w sprawie wynika, że skarżący znajduje się w sytuacji niepozwalającej na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych przy pomocy przyznanych kwot; - brak rzetelnego zapoznania się aktami sprawy. W oparciu o wskazane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jego sytuacja materialna nie została należycie przenalizowana, a jej dogłębna analiza powinna doprowadzić do przyznania zasiłków celowych w wyższej kwocie. W uzasadnieniu podniósł, że możliwości płatnicze organu powinny wynikać jednoznacznie z uzasadnienia decyzji. Skarżący wskazał, że jego miesięczne opłaty za media wynoszą 290 zł, a zatem pomniejszając to o kwotę 100 zł przyznanego zasiłku celowego, jest zmuszony dopłacać 190 zł miesięcznie z zasiłku stałego, pomniejszając tym samym świadczenie przyznane przez MGOPS. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tą regulacją, sąd rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji, sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola legalności decyzji przeprowadzona zgodnie z ww. granicami wykazała, że nie zawiera ona wad dających podstawę do jej uchylenia, a zatem skarga zasługiwała na oddalenie. W niniejszej sprawie bezsporne są następujące okoliczności: skarżący w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku osiągnął dochód w wysokości 645 zł, który uzyskał ze świadczeń pomocy społecznej. Skarżący prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Skarżący jest osobą schorowaną, leczącą się w wielu poradniach. Stan zdrowia skarżącego i jego trudna sytuacja życiowa również są bezsporne. Sporna jest natomiast zasadność przyznania zasiłku celowego na uregulowanie opłat za media w wysokości 600 zł. Art. 8 ust. 1 u.p.s. stanowi, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 528 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny"- przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust.1 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zgodnie z ust. 2 zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Decyzja wydawana na podstawie art. 39 u.p.s. jest decyzją uznaniową, a w konsekwencji kontrola jej legalności dokonywana jest przez Sąd w ograniczonym zakresie. Jak słusznie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, polega ona na zbadaniu, czy przed podjęciem decyzji organ dysponował niezbędnym materiałem dowodowym uzasadniającym rozstrzygnięcie sprawy i czy dokonał wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych istotnych dla takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 27.10.2020 r., I OSK 1011/20, CBOSA). Kontrolując legalność aktu, Sąd ocenia, czy w sprawie zachodziły warunki materialnoprawne uzasadniające skorzystanie przez organ administracji z przysługujących mu uprawnień oraz czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej (tak: wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2429/14, CBOSA). W niniejszej sprawie w toku postepowania administracyjnego został zebrany materiał dowodowy, na podstawie którego organy ustaliły istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, w szczególności wysokość dochodów skarżącego, jego sytuację rodzinną, zdrowotną, majątkową i życiową. Organ ustalił, że skarżący korzysta ze świadczeń z pomocy społecznej, a także ich wysokość. W oparciu o dokonane ustalenia, organy zasadnie stwierdziły, że skarżący spełnia kryterium dochodowe do uzyskania zasiłku celowego, a w konsekwencji zachodzą materialnoprawne podstawy do orzekania na podstawie art. 39 u.p.s. Wskazać należy, że z treści art. 39 ust. 2 u.p.s. wprost wynika, że zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów ogrzewania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organy wyjaśniły sposób rozumowania i określania wysokości zasiłku celowego, która musi uwzględniać nie tylko potrzeby osoby wnioskującej o jego przyznanie, ale także możliwości finansowe organu pomocowego, a nadto ilość osób potrzebujących pomocy w danej gminie. Organ I instancji wskazał, że kwota przypadająca na jedno środowisko w 2019 r. wyniosła 209,21 zł, a w 2020 r. MGOPS dysponuje podobną kwotą. Z treści art. 39 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów ogrzewania. Sąd podziela stanowisko przyjmowane w orzecznictwie, że organy pomocowe muszą dokonywać ustalenia hierarchii potrzeb beneficjentów. Z jednej strony muszą brać pod uwagę możliwości ośrodków pomocy społecznej, mając na uwadze, że możliwości budżetu państwa są ograniczone, co jest rzeczą powszechnie znaną i nie wymagającą przeprowadzania postępowania dowodowego, z drugiej zaś strony muszą uwzględniać ogromną ilość osób oczekujących pomocy, wśród których znajdują się osoby samotne, samotnie wychowujące dzieci, niepełnosprawne i chore, bez własnych źródeł dochodu lub pobawione nie ze swej winy możliwości zarobkowania. Dysponowanie środkami finansowymi w ramach pomocy społecznej musi być więc nie tylko bardzo wyważone, ale także musi podlegać ograniczeniom, tak aby pomoc została udzielona osobom jej najbardziej potrzebującym oraz aby takie osoby nie zostały pozostawione bez jakiegokolwiek wsparcia (tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 lutego 2021 r., III SA/Kr 870/20, CBOSA). Pomoc społeczna ma nie tylko dostarczyć środków bieżącego utrzymania osobom, które nie są w stanie zapewnić ich sobie same, ale także doprowadzić do usamodzielnienia się osób korzystających ze świadczeń (wyrok NSA z 22 lutego 2021 r., I OSK 2517/20, CBOSA). Sąd podziela również pogląd, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do uzyskania zasiłku celowego nie tworzy roszczenia o przyznanie świadczenia, tym bardziej w wysokości lub formie uznanej przez stronę za odpowiednią (por. wyrok NSA z 20 listopada 2020 r., I OSK 1322/20, CBOSA). Organy są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe. Posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób, wymagających wsparcia (wyrok NSA z I OSK 1032/20 z 29 września 2020 r.). W realiach niniejszej sprawy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy (sytuację finansową, rodzinną i zdrowotną skarżącego), prawidłowo ustaliły podstawę prawną decyzji, wyjaśniły dokładnie możliwości finansowe organu pomocowego, a także wyjaśniły na jakiej podstawie określiły wysokość przyznanego zasiłku celowego. Organ II instancji ustosunkował się do zarzutów odwołania i wyjaśnił, że nie kwestionuje i dostrzega, że skarżący znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, finansowej i zdrowotnej, ale świadczenia z pomocy społecznej nie mają na celu zaspokajania wszystkich niezaspokojonych potrzeb skarżącego, lecz mają umożliwić przezwyciężenie trudnej sytuacji, w której znalazł się skarżący, uwzględniając równocześnie potrzebę pomocy innym osobom, a przede wszystkim możliwości finansowe organu, tak aby pomoc była pomocą rzeczywistą i realną. W rezultacie organy pomocowe, wbrew zarzutom skarżącego, nie mają obowiązku ustalania wszystkich jego niezaspokojonych potrzeb, a tym bardziej ich zaspokajania. Organy zasadnie wzięły pod uwagę, że skarżący korzysta ze stałej pomocy MGOPS uzyskując zasiłek stały oraz zasiłki celowe (łącznie w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku 645 złotych). Sąd nie orzekł w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ponieważ pełnomocnik nie złożył wniosku o przyznanie mu kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Pełnomocnik skarżącego został zawiadomiony pismem z dnia 1 marca 2021 r. o skierowaniu skargi na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). W zawiadomieniu Sąd poinformował pełnomocnika o możliwości uzupełnienia materiału dowodowego poprzez przedłożenie stosownych pism procesowych i dokumentów. Do dnia posiedzenia niejawnego, tj. do dnia 7 lipca 2021 r., do Sądu nie wpłynęło żadne pismo pełnomocnika z urzędu. Zgodnie z art. 210 § 1 p.p.s.a. strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stronę działającą bez adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego sąd powinien pouczyć o skutkach niezgłoszenia wniosku w powyższym terminie. Zgodnie natomiast z § 2 przepis § 1 nie ma zastosowania w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego. W takim przypadku o kosztach należnych stronie sąd orzeka z urzędu. Mając na względzie powyższe Sąd nie miał podstaw do orzekania o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu ponieważ w sprawie tej brak było wniosku pełnomocnika. Mając na względzie powyższe oraz fakt, że Sąd nie dopatrzył się w decyzji organu I i II instancji naruszeń prawa dających podstawę do ich uchylenia, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.