III SA/Kr 1368/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 października 2013r. nr [ ] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 października 2013 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżącego – Z. N., od decyzji Burmistrza z dnia [...] 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką G. N., na podstawie: art. 3, art 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.); rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. z 2013 r. poz. 3 ze zm.); - art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267); utrzymało w mocy decyzję organu l instancji w mocy. Organy ustaliły następujący stan faktyczny: z dołączonych do akt sprawy dokumentów a to: świadectwa pracy z dnia 10 października 1997 r. oraz złożonego w dniu 3.07.2013 r. oświadczenia wynika, że ostatnim miejscem zatrudnienia skarżącego była praca wykonywana w Zakładzie Betoniarskim w K, która trwała do 06 października 1997 r. Rozwiązanie stosunku pracy nastąpiło nie na wniosek skarżącego (rezygnacja), ale z innych przyczyn, niezależnych od skarżącego i niezależnych od pracodawcy. Ponadto organ l instancji ustalił w oparciu o zaświadczenie z dnia 30.03.2010 r, że skarżący był zarejestrowany jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy w okresie od 15.12.1997 r. do 05.04.1998 r., od 09.07.1998 r. do 11.04.1999 r., od dnia 04.08.1999 r. do 08.04.2003 r., od 13.04.2004 r. do 23.05.2004 r., od 01.10.2004 r. do 25.07.2006 r., od 13.11.2006 r. do 18.03.2009 r. i od 28.07.2009 r. do 30.08.2009 r. Od 15.04.2010 r. do 30.06.2013 r. skarżący pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką – G. N. Ponadto ze złożonego w dniu 03.07.2013 r. oświadczenia wynika, że skarżący od dnia 07.10.1997 r. do nadal nigdzie nie pracuje. Stosunek pracy ustał ze względu na złe warunki atmosferyczne (praca sezonowa). Ponadto skarżący oświadczył, że był zarejestrowany w PUP i pomimo, że zgłaszał gotowość do pracy, nie mógł jej podjąć ze względu na konieczność sprawowania stałej opieki nad matką. Ustalony stopień niepełnosprawności G. N. datuje się od 10 sierpnia 2005 r., a utrata zatrudnienia nastąpiła dużo wcześniej (8 lat). Z dniem 31 sierpnia 2009 r. skarżący zrezygnował z pośrednictwa Urzędu Pracy. Rezygnacja ta jednak nie jest tożsama z rezygnacją z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. W takiej sytuacji, zdaniem organu l instancji nie występuje związek przyczynowo-skutkowy między utratą pracy przez skarżącego, a datą powstania niepełnosprawności G. N. i koniecznością sprawowania opieki nad nią. Wobec braku spełnienia podstawowej przesłanki do przyznania świadczenia, zdaniem organu uzasadniona jest odmowa przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką. Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wskazał, że stan zdrowia matki uzasadnia całodobową opiekę, którą sprawuje sam, gdyż jedna z sióstr wyjechała poza granice kraju, a druga pracuje. Skarżący wskazał, że nie może podjąć pracy ze względu na konieczność sprawowania opieki nad matką. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji, wyjaśniło stan prawny dotyczący świadczeń rodzinnych. Organ podkreślił, że w niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na podstawie akt sprawy bezsporne bowiem jest, że skarżący jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, ponadto zachodzi konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (matką G. N.), spełnione też jest kryterium dochodowe. Sporną kwestią jest natomiast powód rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad matką. W świetle powyższego Kolegium w ramach kontroli instancyjnej uznało, ze ustalony stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości, a ocena jego dokonana przez organ i instancji jest prawidłowa. Organ wskazał, że nawet wyrejestrowanie z Urzędu Pracy nie jest tożsame z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w kontekście definicji ustawowej zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brak świadczenia pracy w okresie po ew. wyrejestrowaniu, jako osoba bezrobotna nie jest utożsamiany z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a jednocześnie brak podejmowania pracy nie jest wystarczający do otrzymania wnioskowanego świadczenia. Kolegium podkreśliło, iż decyzja w sprawie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie jest decyzją uznaniową lecz związaną, co oznacza, że organ administracji jest zobowiązany do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy, gdy są spełnione wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki jego przyznania. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wskazał, iż pobierał wcześniej zasiłek pielęgnacyjny. Podkreślił, iż stan zdrowia matki jest ciężki. Skarżący okresowo nie jest zarejestrowany w Grodzkim Urzędzie Pracy i nie ma wtedy ubezpieczenia zdrowotnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 zwanej dalej p.p.s.a) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i okoliczności prawnych stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art.16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006.139.992 ze zm.) regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższy zasiłek jest świadczeniem wprowadzonym z dniem 1 stycznia 2013 r. do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r, poz. 1548). Nowelizacja ta jest wynikiem rekonstrukcji zasad przyznawania świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym uregulowane szczegółowo w art. 16 a ustawy. Zgodnie z art. 16 a ust. 1 cyt. powyżej ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest uzależniony od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. kwoty 623 zł. Stan faktyczny ustalony przez organy orzekające w niniejszej sprawie nie jest sporny. Skarżący sprawuje opiekę nad swoją matką G. N., która - zgodnie z orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 17 grudnia 2005 r. ma znaczny stopień niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 10 października 2005 r. Skarżący w chwili powstania niepełnosprawności matki, tj. w dniu 10 października 2005 r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy. Spór dotyczy niespełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organów skarżący, ubiegając o przyznanie wnioskowanego świadczenia, nie pozostawał w zatrudnieniu i nie wykonywał innej pracy zarobkowej, nie zrezygnował w rozumieniu art. 16 a wskazanej ustawy z zatrudnienie, gdyż zdaniem organów w dniu powstania niepełnosprawności matki był zarejestrowany w POP, a wyrejestrowanie z Urzędu Pracy nie jest tożsame z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jednym z warunków przyznania świadczenia z art. 16 a ust.1 o świadczeniach rodzinnych jest, aby osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki na tą osobą. Odnosząc się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartego w zaskarżonej decyzji należy podnieść, że jest ono obarczone wadą nierozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy oraz wadliwą wykładnią art. 16 a ww. ustawy. Wskazać należy, iż w dniu powstania niepełnosprawności matki, tj. w dniu 10 października 2005 r. skarżący był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy. Ponadto w toku postępowania podnosił, iż nie jest w stanie pogodzić pracy z opieka nad chorą matką. Okoliczności te zostały pominięte w argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Organ odwoławczy stwierdził jedynie, iż z uwagi na fakt, że ostatni stosunek pracy skarżącego ustał z powodu złych warunków atmosferycznych, a nie był to świadomy zamiar skarżącego za prawidłowe uznać należy stanowisko organu l instancji, iż skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia, aby sprawować opiekę nad chorą matką. A fakt, iż skarżący w dniu powstania niepełnosprawności matki, tj. w dniu 10 października 2005 r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy a następnie w dniu 31 sierpnia 2009 r. został pozbawiony statusu bezrobotnego również, zdaniem Kolegium nie dowodzi rezygnacji z zatrudnienia. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest to, że prawo skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane skarżącemu decyzją z dnia [...] 2010 r., wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r. Wobec powyższego złożenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego musi być rozpatrywane nie jako oddzielne zdarzenia, ale jako ciąg logicznych działań skarżącego, pozostających w związku przyczynowo - skutkowym. W niniejszej sprawie należy zbadać czy przyczyny rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w kontekście utraty statusu osoby bezrobotnej, miały bezpośredni związek z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami. Wobec powyższego, jeśli w realiach niniejszej sprawy skarżący podniósł okoliczności wskazujące na istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy jego rezygnacją z zatrudnienia tylko po to, aby sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką, a w konsekwencji by pobierać wnioskowane świadczenie, to rolą organów było wnikliwe zweryfikowanie powyższych okoliczności. Dopiero ocena powyższych faktów w całokształcie okoliczności sprawy umożliwiała prawidłowe zastosowanie art. 16 a wskazanej ustawy. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013.267, zwany dalej k.p.a.). Ustalając istotne dla sprawy fakty z pominięciem wskazywanych przez skarżącego okoliczności, organy naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą w postępowaniu administracyjnym, która zapewnia organom prowadzącym postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza jednak, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem określonych reguł tej oceny (por. G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom l; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i art. 80). Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziły w niniejszej sprawie do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Rozpatrując ponownie sprawę organy obowiązane będą ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych przez skarżącego związanych z jego rezygnacją z zatrudnienia, oraz rozpatrzenia ich w kontekście spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rozumianej w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Organy winny zatem ustalić te elementy stanu faktycznego i dokonać ich oceny zgodnie z art. 80 k.p.a. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym rozpoznając wniosek skarżącego organ winien mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia 31 lipca 2013 r. - mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) orzekł jak w sentencji.