III SA/Kr 1371/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie NSA Krystyna Kutzner (spr.) WSA Hanna Knysiak – Molczyk Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2014 r. sprawy ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając m.in. na podstawie art. 16 a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U.2006.992) decyzją z dnia 1 października 2013r. znak : [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2013 r. znak: [...] odmawiającą skarżącemu B. B. przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką J. B. Przedmiotowe decyzje zostały wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny ustalony przez organy : Wnioskiem z dnia 20 czerwca 2013r. skarżący zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności. Organ l instancji ustalił, że ostatni stosunek pracy skarżącego został rozwiązany w dniu 31 grudnia 1996r. z powodu upływu okresu, na który został zawarty. Odmawiając skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia organ stwierdził , że skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką , bo ustanie stosunku pracy było niezależne od jego woli. Ponadto od stycznia 1997r. do grudnia 2011r. tj. do daty uznania matki J. B. za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności , skarżący nie pracował. W ocenie organu, nie istnieje związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia , a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawna , skoro niepełnosprawność matki powstała w grudniu 2011r. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że przez okres 19 miesięcy pobierał świadczenie pielęgnacyjne , w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką i podkreślił , że świadczenie to zostało mu przyznane bezterminowo. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśniło, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego obwarowane jest szeregiem przesłanek, tak pozytywnych , jak i negatywnych, których kumulatywne występowanie (przesłanki pozytywne), jak i nie występowanie (negatywne), nakazuje organom administracji ustalenie prawa do tego świadczenia. Decyzje wydawane w przedmiocie ustalenia, albo odmowy ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego należy do tzw. "decyzji związanych". Oznacza to, że organ administracji nie ma swobody co do podejmowanego rozstrzygnięcia. Jeżeli strona spełnia wszelkie przesłanki wymagane przepisami prawa , organ zobowiązany jest świadczenie przyznać; w przeciwnym przypadku, gdy chociażby jedna z nich nie została spełniona , organ zobowiązany jest wydać decyzję odmowną. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego istota sporu sprowadza się do oceny, czy skarżący jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Organ odwoławczy wyjaśnił , że za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, należy w istniejącym stanie prawnym uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzekła się zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o których mowa w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych w celu sprawowania opieki. Zgodnie z tym przepisem zatrudnienie lub inna praca zarobkowa to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Jak wynika z akt sprawy , skarżący do dnia 31 grudnia 1996 r. był zatrudniony, zaś stosunek pracy ustał w wyniku upływu czasu, na jaki była zawarta umowa o pracę. Z kolei z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 28 grudnia 2011 r. wynika, iż znaczny stopień niepełnosprawności J. B. datuje się od grudnia 2011 r. W ocenie organu drugiej instancji , świadectwo pracy potwierdza , że skarżący nie zrezygnował z zatrudnienia, gdyż ostatni stosunek pracy ustał w związku z upływem okresu , na jaki został zawarty , a nadto utrata zatrudnienia skarżącego nastąpiła w 1996 r., zaś znaczny stopień niepełnosprawności J. B. datuje się od grudnia 2011 r., co dodatkowo świadczy o braku istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia , a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. W obecnym stanie prawnym ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego , które – z daniem organu odwoławczego jest spełnione - ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu . Z tych względów organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o odmowie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej podkreślając, iż wcześniej pobierał zasiłek opiekuńczy , który był przyznany bezterminowo . Do skargi została dołączona m.in. decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] 2012r. w sprawie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył , co następuje : Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 zwanej dalej p.p.s.a) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art.16a ww. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych regulujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powyższy zasiłek jest świadczeniem wprowadzonym z dniem 1 stycznia 2013r. do ustawy o świadczeniach rodzinnych przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2012.1548). Powyższa nowelizacja jest wynikiem rekonstrukcji zasad przyznawania świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013 r. dodał nowe świadczenie nazwane specjalnym zasiłkiem opiekuńczym , uregulowane szczegółowo w art. 16 a ustawy. Zgodnie z art. 16a ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych , specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U.2012.788) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy jest uzależniony od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy tj. kwoty 623 zł. Niezależnie od innych przesłanek , od których uzależnione jest przyznanie przedmiotowego świadczenia , w pierwszej kolejności należy ustalić , czy skarżący spełnia kryterium dochodowe , o którym wyżej mowa. Decyzja organu pierwszej instancji nie zawiera żadnej informacji dotyczącej kryterium dochodowego; organ w ogóle nie rozważał tej okoliczności. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło , że kryterium to jest spełnione , jednak twierdzenie to nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką oraz z bratem A. B. Łączny dochód rodziny wykazany w Kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego wynosi 2.273,16, a dochód na osobę w rodzinie skarżącego – 757,72 zł. Oznaczałoby to , że skarżący nie spełnia kryterium dochodowego , od którego uzależnione jest przyznanie wnioskowanego świadczenia , a zatem badanie , czy zostały spełnione pozostałe przesłanki określone w art.16a ww. ustawy należałoby uznać za nie mające wpływu na wynik sprawy. Jak wyżej podniesiono , sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem , jednak nie jest uprawniony do samodzielnego ustalania stanu faktycznego . Brak w rozstrzygnięciach organów administracyjnych ustaleń dotyczących spełnienia, bądź nie spełnienia przez skarżącego kryterium dochodowego , a więc okoliczności istotnej z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy , powoduje , że zaskarżona decyzja uchyla się spod kontroli Sądu. Za bezsporne należy natomiast uznać ustalenia organów , że skarżący sprawuje opiekę nad matką J. B., która - zgodnie z orzeczeniem Miejskiego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 28 grudnia 2011r. – została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności . Z przedmiotowego orzeczenia wynika, że nie można ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje , natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od grudnia 2011r. Za błędne należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż znaczny stopień niepełnosprawności J. B. datuje się od grudnia 2011r. Należy wyraźnie odróżnić datę ustalenia stopnia niepełnosprawności , od daty powstania niepełnosprawności . Rozpatrywanie rezygnacji z pracy lub z innej pracy zawodowej w związku przyczynowo – skutkowym z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powinno być rozpatrywane w związku z datą powstania niepełnosprawności , a nie z datą ustalenia stopnia niepełnosprawności. Jak wyżej podniesiono , orzeczenie z dnia 28 grudnia 2011r. nie rozstrzyga , w jakiej dacie niepełnosprawność matki skarżącego powstała, co nie może wykluczać , że konieczność sprawowania opieki i rezygnacji z pracy powstała przed datą ustalenia stopnia niepełnosprawności matki skarżącego. W rozpatrywanej sprawie spór koncentrował się wokół kwestii spełnienia lub nie spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art.16a ww. ustawy. Zdaniem organów skarżący, ubiegając o przyznanie wnioskowanego świadczenia, nie pozostawał w zatrudnieniu i nie wykonywał innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a wskazanej ustawy, nie mógł więc spełnić przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Skarżący natomiast stoi na stanowisku, że mając wcześniej przyznane - bezterminowo - świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką, pozbawiony został prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sposób krzywdzący jego i matkę. Sąd podzielił stanowisko organów, że jednym z warunków przyznania świadczenia z art. 16 a ust.1 o świadczeniach rodzinnych jest, aby osoba sprawująca opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad tą osobą. Odnosząc się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartego w zaskarżonej decyzji należy podnieść, że jest ono obarczone wadą niezebrania i nierozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy oraz wadliwą wykładnią art. 16 a ww. ustawy. Z akta administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że skarżący był zatrudniony do dnia 31 grudnia 1996r. , natomiast w okresie od dnia 1 grudnia 2012r. do dnia 30 czerwca 2013r. skarżący pobierał świadczenie pielęgnacyjne . W ocenie Sądu za błędne należy uznać stanowisko organów wedle którego , rozwiązanie umowy o pracę z upływem okresu czasu , na który została zawarta , nie stanowi spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art.16a ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych . Podkreślić należy , że ustawodawca nie uzależnił przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego od sposobu ustania stosunku zatrudnienia , jak przyjęły to organy w rozpatrywanej sprawie. Istotne jest , aby rezygnacja z pracy związana była z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Organy orzekające nie rozważały tej kwestii , skupiając się na sposobie i trybie rozwiązania stosunku pracy skarżącego. Celem specjalnego zasiłku opiekuńczego jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami. Wobec powyższego, to rolą organów było wnikliwe zweryfikowanie powyższych okoliczności. Dopiero ocena powyższych faktów w całokształcie okoliczności sprawy umożliwiała prawidłowe zastosowanie art. 16 a wskazanej ustawy. W ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania organy administracyjne naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego, zawarte w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267, zwany dalej K.p.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji należy stwierdzić, że wykładnia art. 16 a ww. ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organy w niniejszej sprawie w zakresie przesłanki jaką jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną osobą - nie zasługuje na akceptację. W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że prawo skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego przyznane skarżącemu wygasło z dniem 30 czerwca 2013 r. Wobec powyższego złożenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego musi być rozpatrywane nie jako oddzielne zdarzenia, ale jako ciąg logicznych działań skarżącego , pozostających w związku przyczynowo - skutkowym. W rozpatrywanej sprawie należy zbadać w pierwszej kolejności , czy skarżący spełnia kryterium dochodowe , od którego uzależnione jest przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego , jeśli tak , to następnie należy zbadać przyczyny rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czy miały bezpośredni związek z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką. W związku z powyższym należy stwierdzić, że art. 16 a należy interpretować mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej osobom, które podejmując się opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym rozpoznając wniosek skarżącej organ winien mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych . Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] 2013 r. - mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w zakresie wyżej opisanym, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 pkt.1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270) orzekł jak w sentencji.