III SA/Kr 1372/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego skargę oddala. Burmistrz, działając przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...] odmówił przyznania A. I. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem J. I. na okres od 2013-07-01 do 2013-10-31. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art.16a, art. 20 ust. 3, art. 24, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (tj.: Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 ze zm., obecnie tj. z 2013 r., poz. 1456), dalej "u.ś.r.", § 1 i § 7 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013 r., poz. 3), rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz.U. z 2012 r., poz. 959), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.", art. 6 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2009 r., nr 205, poz. 1585 ze zm.), art. 66 ust. 1 pkt 28 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008, nr 164, poz. 1027 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w dniu 23 lipca 2013 r. wpłynął wniosek A. I. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem – J. I. J. I. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 21 grudnia 2010 r. wydanym przez Powiatowy Zespół Ds. Orzekania o Niepełnosprawności przy Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie na czas określony do dnia 31 grudnia 2013 r. Organ przywołał art. 16a ust. 1 i 2, art. 3, art. 5 oraz art. 24 u.ś.r. i wskazał, że w myśl art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r. przez dochód rodziny rozumieć należy sumę dochodów członków rodziny. Z kolei ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie członka rodziny - oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4b. Zgodnie z art. 24 ust. 1 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14-16 i art. 17. A. I. pozostaje w związku małżeńskim z J. I., nie mają na utrzymaniu innych członków rodziny. Ustalono, że A. I. nie wykonywała żadnej pracy zarobkowej i nie była nigdzie zatrudniona, nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem J. I. Wraz z mężem jest właścicielką gruntów rolnych o powierzchni 0,24 ha, tj. 0,168 hap. Ponadto ustalono, że dochód roczny rodziny osoby za rok 2011 r. wynosił 16 872,54 zł netto. Na ten dochód złożyły się dochody podlegające opodatkowaniu wykazane na oświadczeniu J. I. o dochodzie podlegającym opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych w kwocie 16 872,54 zł. Zatem miesięczny dochód rodziny w roku bazowym (2011) wynosił 1 406,05 zł, tj. 703,02 zł w przeliczeniu na dwie osoby w rodzinie i przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa powyżej o kwotę 80,03 zł. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że A. i J. I. zamieszkują wraz z synem i rodziną syna w jednym domu, jednak prowadzą oddzielne gospodarstwo domowe. A. I. jest osobą nieaktywną zawodowo i nie osiąga żadnych dochodów, z kolei J. I. pobiera emeryturę. J. I. jest osobą chorą, posiadającą orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym. Leczy się na cukrzycę, miażdżycę, ma problemy kardiologiczne i okulistyczne. Podczas wywiadu A. I. oświadczyła pracownikowi socjalnemu, iż mąż wymaga opieki i pomocy osób drugich. A. I. pomaga mężowi w codziennym funkcjonowaniu, zapewnia posiłki i regularne przyjmowanie leków. W dniu przeprowadzania wywiadu J. I. został przetransportowany do szpitala. Na podstawie powyższego ustalono, że A. I. sprawuje opiekę nad mężem – J. I. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a dochód rodziny za 2011 r. wynoszący 703,02 zł w przeliczeniu na osobę w rodzinie przekracza kryterium dochodowe uprawniające do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto A. I. nie zrezygnowała z zatrudnienia, ani innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem, czyli nie została spełniona przesłanka zawarta w art. 16a ust. 1 u.ś.r., w związku z czym należało odmówić prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres od 1 lipca 2013 r., tj. od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego do dnia 31 października 2013 r., tj: do końca okresu zasiłkowego 2012/2013. Zgodnie z art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne albo specjalny zasiłek opiekuńczy wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od podstawy odpowiadającej wysokości odpowiednio świadczenia pielęgnacyjnego albo specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługujących na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych przez okres niezbędny do uzyskania 25-letniego okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego), z zastrzeżeniem art. 87 ust. 1b ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r., nr 153, poz. 1227 ze zm.). W myśl art. 6 ust. 2b tej ustawy, wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ona obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów. Na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 28 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby pobierające specjalny zasiłek opiekuńczy lub dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych na skutek upływu ustawowego okresu jego pobierania, przyznane na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, niepodlegające obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z innego tytułu. Ponieważ prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego dla A. I. nie zostało przyznane, składki z tytułu ubezpieczeń również nie będą opłacane. A I. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, opisując trudną sytuację swojej rodziny, duże wydatki na opłaty i leki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 16a u.ś.r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał art. 5 i art. 16a u.ś.r. i wskazał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy A. I. jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem niezdolnym do samodzielnej egzystencji. Jak wynika z akt postępowania, A. I. nie wykonywała żadnej pracy zarobkowej, ani nie była nigdzie zatrudniona. Organ odwoławczy stwierdził, że za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, należy w istniejącym stanie prawnym uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzekła się istniejącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o których mowa w art. 3 pkt 22 u.ś.r. w celu sprawowania opieki. Tym samym nie można przyjąć, że skarżąca "zrezygnowała z pracy lub innej pracy zarobkowej" zgodnie z definicją rezygnacji z zatrudnienia (przedstawioną powyżej). W świetle obowiązujących przepisów prawa niepodejmowanie zatrudnienia nie jest przesłanką do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. A zatem taki związek nie zachodzi. A I. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wskazując podobnie jak w treści odwołania, na trudną sytuację materialną jak również zdrowotną, wymagającą dużych nakładów finansowych. Podniosła, że poprzednio, wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r. WSA w Krakowie uchylił zaskarżone decyzje odmawiające przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała również brak środków finansowych na żywność i opał. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, uznając skargę za pozbawioną uzasadnionych podstaw i podtrzymując pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej. Dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem jej rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Kontroli takiej można dokonać wyłącznie na podstawie stanu faktycznego ustalonego w czasie wydawania kontrolowanego aktu lub dokonywania czynności. Skarga nie jest zasadna. Materialnoprawną podstawę odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w rozpoznawanej sprawie stanowił art. 16a ust. 1 u.ś.r., który stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przyznanie przedmiotowego świadczenia uzależnione jest także od spełnienia kryterium dochodowego, o czym stanowi ust. 2 art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przesłanki negatywne specjalnego zasiłku opiekuńczego, wymienione zostały natomiast w ust. 8 art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez enumeratywne określone podmiotów, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Wśród podmiotów wymienionych w tym przepisie (art. 16a ust. 8), w stosunku do których przedmiotowe świadczenie zostało wyłączone, nie wymienia się osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy. Zauważyć należy, że wskazany przepis został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń opiekuńczych zostało wprowadzone nowe świadczenie - specjalny zasiłek opiekuńczy. W przypadku tego świadczenia ustawodawca wymaga, aby konieczność sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną w każdym przypadku wiązała się z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Inaczej, zatem niż w art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wystarcza w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego - niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Implikuje to konieczność wykazania przez osobę ubiegającą się o zasiłek bezpośredniego związku – tak funkcjonalnego, jak i czasowego – pomiędzy zaprzestaniem pracy zarobkowej, a podjęciem się sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W sytuacji braku wystąpienia zbieżności czasowej pomiędzy obu zdarzeniami można, co do zasady, mówić jedynie o niepodejmowaniu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki, a nie o rezygnacji z pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ust. 1 u.ś.r. Niewątpliwie jak trafnie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy skarżąca A. I. jest osobą, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem J. I. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 21 grudnia 2010 r. wydanym przez Powiatowy Zespół Ds. Orzekania o Niepełnosprawności przy Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie na czas określony do dnia 31 grudnia 2013 r., ponieważ jest to podstawowa przesłanka wynikająca z art. 16a ust. 1 u.ś.r. do ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z prawidłowo dokonanych i niekwestionowanych przez skarżącą ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca A. I. nie wykonywała żadnej pracy zarobkowej, ani nie była nigdzie zatrudniona. W konsekwencji prawidłowo organ I instancji uznał, które to stanowisko zaakceptował organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że nie została spełniona podstawowa przesłanka zawarta w art. 16a ust. 1 u.ś.r., w związku z czym należało odmówić skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem J. I. Zasadne jest również stanowisko organów, że za osobę, która zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, należy w istniejącym stanie prawnym uznać osobę, która będąc zatrudniona zrzekła się istniejącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o których mowa w art. 3 pkt 22 u.ś.r. w celu sprawowania opieki. Zgodnie z tym przepisem zatrudnienie lub inna praca zarobkowa to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Tym samym nie można przyjąć że skarżąca "zrezygnowała z pracy lub innej pracy zarobkowej" zgodnie z definicją rezygnacji z zatrudnienia (przedstawioną powyżej). W świetle obowiązujących przepisów prawa niepodejmowanie zatrudnienia nie jest przesłanką do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. A zatem, jak wynika z opisanego wyżej stanu faktycznego, taki związek nie zachodzi. Nie mogła przynieść zamierzonego skutku argumentacja skarżącej dotycząca wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 313/12. Przywołany przez skarżącą wyrok dotyczył świadczenia pielęgnacyjnego określonego w art. 17 u.ś.r. w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2011 r., nr 205, poz. 1212). Sąd w tej sprawie uchylił zaskarżona decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia [...] 2012r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie odmowy przyznania A. I. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem J. I. Sąd wskazał, że wykluczenie małżonka osoby wymagającej opieki z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, obciążonego obowiązkiem alimentacyjnym oraz zdolnego do pracy, a niezatrudnionego ze względu na konieczność sprawowania opieki nad członkiem rodziny, byłoby naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, co jednoznacznie przesądził już Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., P 27/07 (OTK-A 2008/6/107). Zatem wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. przyjęta przez organy administracji prowadzi wprost do naruszenia Konstytucji. Powyższy wyrok dotyczył, więc innego świadczenia aniżeli świadczenie wnioskowane w sprawie obecnie poddanej kontroli Sądu. Zatem jedynie na marginesie wskazać należy, że na mocy art. 17 ust. 1 i 2 u.ś.r. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r. można było uzyskać świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przysługiwało ono m.in. osobom, które nie podejmowały lub rezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znaczonym stopniu niepełnosprawności. Przepis ten pozwalał zatem na przyznanie świadczenia zarówno osobie, która zrezygnowała z pracy, jak i tej, która – nie pracując wcześniej – nie podejmowała zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Na mocy przepisów przejściowych – art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) – osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowały prawo do tego świadczenia w dotychczasowej wysokości do dnia 30 czerwca 2013 r. Z momentem wejścia w życie ustawy nowelizującej reguły przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego uległy zmianie. Powołane przepisy dotyczące świadczenia pielęgnacyjnego były przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt: K 27/13) orzekł, że art. 11 ust. 1 i 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. Sentencja wyroku została ogłoszona dnia 16 grudnia 2013 r. w Dz. U. poz. 1557. Reasumując - Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, a tylko taka okoliczność mogłaby stanowić podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 145 P.p.s.a. Organy nie naruszyły przepisów ani tych dotyczących zasad prowadzenia postępowania, ani przepisów prawa materialnego skutkujących wadliwością rozstrzygnięć. Skoro zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.