III SA/Kr 1374/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie WSA Maria Zawadzka WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji Zaskarżoną decyzją z dnia 28 września 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r., nr 139, poz. 992 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o świadczeniach rodzinnych) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.) – utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2011 r. znak: [...], orzekającą o odmowie przyznania Z. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad Z. K. Powyższa decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 16 czerwca 2011 r. Z. K. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad Z. K., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organ I instancji - Wójta Gminy B – ustalił, że Z. K. (siostra matki strony) jest ciotką Z. K., a zatem nie należy do kręgu osób, na których zgodnie z art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59 z późn. zm, zwanej dalej Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym) ciąży obowiązek alimentacyjny - nie jest jej krewną w linii prostej. Stosunek wiążący Z. K. z jej ciotką jest stosunkiem pokrewieństwa w linii bocznej (siostrzenica - ciotka). Skoro Z. K. jest w stosunku do Z. K. krewną w linii bocznej (siostrzenicą) to nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny wobec Z. K. Zatem oczywistym jest, że w tej sytuacji brak podstaw do stosowania przepisu art. 132 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z którym obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstanie dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. W związku z tym Wójt Gminy decyzją z dnia [...] 2011 r., znak: [...], odmówił przyznania Z. K. żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. W złożonym odwołaniu od powyższej decyzji Z. K. podniosła, że decyzja Wójta Gminy jest dla niej krzywdząca. Odwołująca wskazała, że opiekuje się niepełnosprawną ciotką (siostrą matki), która ze względu na wiek i stan zdrowia wymaga stałej opieki. Podkreśliła, że ciotka jest osobą samotną wymagającą pomocy w podstawowych czynnościach życia codziennego w związku z czym w celu świadczenia tejże pomocy odwołująca zrezygnowała i nie podejmuje zatrudnienia. W uzasadnieniu opisanej na wstępie zaskarżonej decyzji, działające jako organ odwoławczy Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że Z. K. (siostra matki strony) jest ciotką odwołującej, a zatem nie należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny - nie jest jej krewną w linii prostej. Kolegium podniosło, że jak słusznie wskazał organ I instancji, stosunek wiążący Z. K. z jej ciotką – Z. K. - jest stosunkiem pokrewieństwa w linii bocznej (siostrzenica - ciotka). Mając powyższe na uwadze, w ocenie Kolegium, organ I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji prawidłowo uznał, że odwołująca nie jest uprawniona do uzyskania wnioskowanego świadczenia z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad swoją ciotką. Jak już wyżej wskazano istnienie obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o przedmiotowe świadczenie rodzinne jest przesłanką konieczną od której wystąpienia uzależnione jest przyznanie świadczenia. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z 28 września 2011 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Z. K. podnosząc, że jest jedynym opiekunem ciotki i w celu sprawowania nad nią opieki zrezygnowała i nie podejmuje zatrudnienia, ani jakiejkolwiek innej pracy zarobkowej. Wskazała, że ciotka ma 88 lat i zamieszkuje razem z rodziną skarżącej. W ocenie skarżącej jej osobiste starania i opieka nad ciotką stanowią realizację obowiązku alimentacji. Skoro wywiązuje się ze swoich obowiązków moralnych i prawnych wobec ciężko chorej ciotki, to powinna otrzymywać odpowiednie wsparcie od państwa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270, zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga, więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydanych rozstrzygnięć w tej sprawie stanowił art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu, innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 1964 r. Nr 9, poz. 59, z późn. zm., zwanej dalej Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W myśl natomiast art. 17 ust. 1a ustawy osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Analiza powyższych przepisów utwierdza w przekonaniu, że w tego rodzaju sprawach związanych z przejmowaniem przez określone podmioty roli państwa, które z własnej woli podejmują trud rezygnacji z zatrudnienia i sprawowanie opieki nad osobami tego wymagającymi, potrzeba daleko idącej wnikliwości organów prowadzących postępowania w tym przedmiocie. W rozpatrywanej natomiast sprawie postępowanie wyjaśniające, poprzedzające wydanie decyzji sprowadziło się tylko i wyłącznie do ustalenia przez organy orzekające, że skarżąca i wnioskodawczyni zarazem jest osobą spoza kręgu osób zobowiązanych do alimentacji w rozumieniu art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co w świetle treści art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza możliwość przyznania jej żądanego świadczenia pielęgnacyjnego. Istotnie, jest to okoliczność mająca doniosłość prawną, lecz w ocenie Sądu, dla zbudowania rzeczywistego obrazu niniejszej sprawy organy winny były również dokonać ustaleń okoliczności, istnienia, bądź nie istnienia, innych osób niż skarżąca, na których by ciążył obowiązek sprawowania opieki nad Z. K. W tym względzie materiał dowodowy nie daje żadnej odpowiedzi. Także twierdzenia skarżącej, że to ona rzeczywiście sprawuje opiekę nad niepełnosprawną ciotką i, że rzeczywiście w tym celu zrezygnowała z pracy lub z podjęcia zatrudnienia, wymagają weryfikacji, aby nie było żadnych wątpliwości. Dopiero tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, spełni wymogi stawiane organom postanowieniami artykułów 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), a materiał dowodowy da podstawę do jego wszechstronnej i kompleksowej oceny w myśl art. 80 k.p.a. W ocenie składu orzekającego Sądu w niniejszej sprawie również wykładnia przepisów, mających zastosowanie, zaprezentowana przez organy orzekające w niniejszej sprawie, wymaga poszerzenia. Zwrócić należy uwagę, że zwłaszcza w prawie administracyjnym, koniecznym jest stosowanie wszystkich metod wykładni prawniczej. Skoro organy administrujące są zobowiązane działać na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.), to ich obowiązkiem jest również przedstawić proces wykładni przepisów, będących podstawą decyzji, w wyniku którego doszły one do zajętego w nich stanowiska i podjęły określone rozstrzygnięcie, gdyż proces ten podlega ocenie sądu administracyjnego. Brak w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji przedstawienia przez organy, że również pozostałe metody wykładni, nie tylko literalna, ale i systemowa (tj. znaczenie przepisu w strukturze źródła prawa), a w szczególności celowościowa (cel regulacji), sprzeciwiają się innemu niż podjęte rozstrzygnięciu, nie czyni zadość postanowieniom art. 6 i 107 § 3 k.p.a. zwłaszcza w sytuacji, gdy świadczenie pielęgnacyjne związane jest nierozerwalnie z istotnymi, zagwarantowanymi Konstytucją prawami obywateli. Wobec powyższego Sąd doszedł do przekonania, że wydane w tej sprawie decyzje zapadły przedwcześnie bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. W ponownym rozpoznaniu sprawy, organy zobowiązane będą do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego oraz stanowiska zawartego w uzasadnieniu decyzji o wskazane wyżej kwestie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity, Dz. U. z 2012 r. Nr 0, poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.