III SA/Kr 1384/23

|Dnia 5 kwietnia 2024 r. | Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędziowie: SWSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) ASR WSA Ewelina Dziuban po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 14 lipca 2023 r. znak NP.9081.2.32.2023 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie choroby zawodowej oddala skargę Decyzją z dnia 14 lipca 2023 r. znak: NP.9081.2.32.2023 Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 5 pkt 4a i art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 338, dalej: u.p.i.s.) oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1836), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie (dalej: PPIS) nr 4U/23 z dnia 19 kwietnia 2023 r. znak: HP-PG-450-144/2017 o umorzeniu postępowania administracyjnego wszczętego w dniu 31 sierpnia 2017 r. w sprawie choroby zawodowej A. B. (dalej: skarżący) - nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi (poz. 17 wykazu chorób zawodowych, określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt. 3-6 i § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy). Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 31 sierpnia 2017 r. do PPIS w Krakowie wpłynęło zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej skarżącego, na podstawie którego organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej wymienionej w poz. 17 wykazu chorób zawodowych. Organ wszczynając w dniu 31 sierpnia 2017 r. postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej wymienionej w poz. 17 wykazu chorób zawodowych pominął fakt, że w dniu 14 marca 2016 r. organ wszczął już postępowanie administracyjne w sprawie choroby zawodowej skarżącego wymienionej w poz. 17 wykazu chorób zawodowych. Z tego względu PPIS w Krakowie decyzją z dnia 19 kwietnia 2023 r. nr 4U/2023 umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 31 sierpnia 2017 r. w sprawie choroby zawodowej, wymienionej w poz. 17 wykazu chorób zawodowych. Od ww. decyzji skarżący wniósł odwołanie, zarzucając, że PPIS w Krakowie niezasadnie umorzył postępowanie, skoro Sąd "odrzucił postępowanie w całości". Organ odwoławczy uznał wniesione odwołanie za nieuzasadnione i opisaną na wstępie decyzją z dnia 14 lipca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że postępowanie wszczęte w dniu 14 marca 2016 r. w sprawie choroby zawodowej skarżącego wymienionej w poz. 17 wykazu chorób zawodowych, zakończyło się wydaniem przez PPIS w Krakowie w dniu 10 listopada 2017 r. decyzji o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi wymienionej w poz. 17 wykazu chorób zawodowych. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 20 lipca 2018 r. znak: NP.2332.2.60.2017 utrzymał ww. decyzję w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez skarżącego, wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 1086/18 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Organ wyjaśnił w tym miejscu, że Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku wskazał, że kontrolując akta sprawy nie sposób ustalić przedmiotu postępowania, albowiem nie został on jednoznacznie przez organy administracyjne określony. Nie wiadomo, czy postępowanie dotyczy choroby z poz. 17.3 wykazu, czy z poz. 17.9 wykazu, czy obu tych chorób, a może wszystkich 9 chorób wymienionych w wykazie pod poz. 17, gdyż taką właśnie ogólną pozycję wykazu ujęły organy administracyjne obu instancji w swoich decyzjach. Określenie przedmiotu postępowania jest zadaniem podstawowym organów i już tylko z tego względu zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca powinny zostać uchylone, gdyż przedmiotu postępowania nie można domniemywać. PPIS w Krakowie prowadząc postępowanie po wyroku, kierując się wskazaniami Sądu, rozdzielił sprawę choroby zawodowej skarżącego z poz. 17 wykazu chorób zawodowych na dwa odrębne postępowania: - jedno w kierunku ustalenia, czy u skarżącego, u którego rozpoznano nowotwór złośliwy układu krwiotwórczego, można stwierdzić, iż choroba ta jest chorobą zawodową z pozycji 17.3 wykazu chorób zawodowych, - drugie w kierunku ustalenia, czy stwierdzone u skarżącego nowotwory złośliwe stanowią chorobę zawodową z pozycji 17.9 wykazu chorób zawodowych. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny powiadomił skarżącego o tym fakcie zawiadomieniami o wszczęciu postępowania z dnia 21 maja 2019 r. znak sprawy: HP-PG-450-94-1/2015 oraz HP-PG-450-94-2/2015. W dniu 19 listopada 2019 r. jednostka orzecznicza wydała: - orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: nowotwór układu krwiotwórczego (poz. 17.3), - orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej - nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: nowotwory wywołane działaniem promieniowania jonizującego z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10% (poz. 17.9). Skarżący odwołał się od ww. orzeczeń lekarskich wydanych przez jednostkę orzeczniczą I stopnia do Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi. Instytut Medycyny Pracy im. prof. J. Nofera w Łodzi w dniu 28 kwietnia 2022 r. wydał: - orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej: nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: nowotwór układu krwiotwórczego (poz. 17.3), - orzeczenie lekarskie nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej: nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi: nowotwory wywołane działaniem promieniowania jonizującego z prawdopodobieństwem indukcji przekraczającym 10% (poz. 17.9). Na podstawie ww. orzeczeń lekarskich oraz przeprowadzonej oceny narażenia zawodowego PPIS w Krakowie w dniu 27 czerwca 2022 r. wydał decyzje administracyjne: nr 42/2022 znak: HP-PG-450-94-1/2015 o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, wymienionej w poz. 17.3 wykazu chorób zawodowych; - nr 43/2022 znak: HP-PG-450-94-2/2015 o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, wymienionej w poz. 17.9 wykazu chorób zawodowych. Skarżący nie odwołał się od ww. decyzji i z dniem 26 lipca 2022 r. stały się decyzjami ostatecznymi. Z akt sprawy wynika zatem, iż w tym samym czasie toczyły się dwa postępowania administracyjne dotyczące tej samej sprawy, tj. choroby zawodowej skarżącego nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi wymienionej w poz. 17 wykazu chorób zawodowych, tj.: - postępowanie wszczęte w dniu 14 marca 2016 r. zakończone wydaniem przez PPIS w Krakowie w dniu 10 listopada 2017 r. decyzji nr 145/2017 o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej (poz. 17), - postępowanie administracyjne wszczęte przez PPIS w Krakowie w dniu 31 sierpnia 2017 r. Zatem w dniu 31 sierpnia 2017 r. istniały przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie choroby zawodowej skarżącego wymienionej w poz. 17 wykazu chorób zawodowych. Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy poinformował PPIS w Krakowie, że w trybie odwoławczym w Instytucie Medycyny Pracy w Łodzi w 2022 r. postępowania te zostały zakończone wydaniem orzeczeń lekarskich: nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wymienionej w poz. 17.3 oraz nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wymienionej w poz. 17.9. Ww. orzeczenia lekarskie zostały przesłane do PPIS w Krakowie i na ich podstawie organ I instancji w dniu 27 czerwca 2022 r. wydał decyzję nr 042/2022 o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wymienionej w poz. 17.3 oraz nr 043/2022 o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wymienionej w poz. 17.9. W tej sytuacji postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 31 sierpnia 2017 r. stało się bezprzedmiotowe. Tym samym PPIS w Krakowie w dniu 19 kwietnia 2023 r. decyzją nr 4U/2023 umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte w dniu 31 sierpnia 2017 r. w sprawie choroby zawodowej, wymienionej w poz. 17 wykazu chorób zawodowych. Rozstrzygnięcie to organ odwoławczy uznał za prawidłowe i orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego, co miało wpływ na wydanie zaskarżonej decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji należy uznać, że organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne, toczące się z wniosku skarżącego, co zostało zaakceptowane przez organ odwoławczy. Art. 105 § 1 k.p.a. dotyczy sytuacji, gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość czyli brak przedmiotu sprawy administracyjnej oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jedną z podstaw dopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego jest stwierdzenie, iż w zakresie zgłoszonego żądania strony, nie toczy się już lub nie zostało zakończone postępowanie w tym przedmiocie. Zawisłość sprawy (lis pendens) lub zapadnięcie ostatecznego rozstrzygnięcia - powaga rzeczy osądzonej (res iudicata) należy zaliczyć do przesłanek procesowych negatywnych. Mając powyższe na uwadze zgodzić się należało ze stanowiskiem organu odwoławczego, że w sprawie wystąpiła tożsamość przedmiotowa i podmiotowa. Podobnie rzecz się ma z tożsamością podstawy prawnej rozstrzygnięcia. PPIS w Krakowie w dniu 27 czerwca 2022 r. wydał decyzje administracyjne: nr 42/2022 znak: HP-PG-450-94-1/2015 o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, wymienionej w poz. 17.3 wykazu chorób zawodowych; - nr 43/2022 znak: HP-PG-450-94-2/2015 o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej, wymienionej w poz. 17.9 wykazu chorób zawodowych. Skarżący nie odwołał się od ww. decyzji i z dniem 26 lipca 2022 r. stały się decyzjami ostatecznymi. Z akt sprawy wynika zatem, iż w tym samym czasie toczyły się dwa postępowania administracyjne dotyczące tej samej sprawy, tj. choroby zawodowej skarżącego nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi wymienionej w poz. 17 wykazu chorób zawodowych, tj.: - postępowanie wszczęte w dniu 14 marca 2016 r. zakończone wydaniem przez PPIS w Krakowie w dniu 10 listopada 2017 r. decyzji nr 145/2017 o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej (poz. 17), - postępowanie administracyjne wszczęte przez PPIS w Krakowie w dniu 31 sierpnia 2017 r. W konsekwencji w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym brak było podstawy do rozpoznania przez organ pierwszej instancji po raz kolejny tożsamego żądania skarżącego i wydania decyzji rozstrzygającej tę samą sprawę co do jej istoty. Nie ulega bowiem wątpliwości, że tożsama sprawa została uprzednio wszczęta i rozstrzygnięta ostatecznie. Tożsamość zatem żądania, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy, winna była prowadzić, jak trafnie podniósł organ odwoławczy, do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku z dnia 31 sierpnia 2017 r. w sprawie choroby zawodowej skarżącego, nie zaś - jak to uczynił organ pierwszej instancji - do wszczęcia tego postepowania. Wobec powyższego - skoro, jak zostało wskazane powyżej, brak było w istocie podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia tożsamej sprawy administracyjnej, organ prawidłowo umorzył postępowanie administracyjne. Skarga nie mogła więc odnieść zamierzonego skutku. Niewątpliwie bowiem, w ocenie Sądu zachodziła tożsamość podmiotowa, jak i przedmiotowa w sprawie. Dotyczyły one tego samego stanu prawnego, w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako bezzasadną.