III SA/Kr 1385/19

|Sygn. akt III SA/Kr 1385/19 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 21 lipca 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Renata Czeluśniak, Sędziowie: WSA Bożenna Blitek, WSA Ewa Michna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, w dniu 21 lipca 2020 r. skargi A. K., na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji, nr [...] z dnia 12 listopada 2019 r., w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, , , uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji., , , Decyzją z 12 listopada 2019 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z [...] 2019 r. nr [...]. Organ odmówił A. K. wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz niewykorzystany czas wolny od służby za 2017 rok. Odmowę uzasadnił faktem, że po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., K 7/15, na który powoływał się skarżący we wniosku o wyrównanie ekwiwalentu, ustawodawca nie znowelizował art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 161 z późn. zm.) w jego niekonstytucyjnym zakresie, tj. w zakresie wielkości przelicznika za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Orzeczenie Trybunału oznaczające utratę mocy części przepisu w zakresie wielkości przelicznika nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia, tak jak miało to miejsce w innych służbach mundurowych, a sama zaś decyzja została wydana w przedmiotowej sprawie na podstawie wymienionego art. 115a w aktualnie obowiązującym brzmieniu. W związku z powyższym – w ocenie organu – nie było podstawy prawnej do ponownego przeliczenia wysokości świadczenia dla skarżącego, który po zwolnieniu ze służby w Policji 8 sierpnia 2017 r. otrzymał na podstawie art. 115a ustawy o Policji ekwiwalent pieniężny za 33 dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego oraz 55 godzin niewykorzystanego czasu wolnego od służby w wysokości 7.177,60 zł przy zastosowaniu przelicznika za 1 dzień urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego wyposażenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji strona zarzuciła naruszenie: art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu zgodnym z wykładnią przedstawioną w ww. orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego sygn. K 7/15, art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) – dalej: k.p.a., podczas gdy wbrew twierdzeniom zwartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendant Wojewódzki Policji prezentuje wykładnię prawa niedopuszczalną i powszechnie negowaną licznymi i aktualnymi orzeczeniami sądownictwa administracyjnego w analogicznych sprawach; art. 7, 7a, 8 § 1, w szczególności art. 12 k.p.a. poprzez pominięcie obowiązku odniesienia się przez Komendanta Wojewódzkiego Policji do zawartych w odwołaniu zarzutów naruszenia przez organ I instancji tych przepisów, w szczególności prowadzenia postępowania I – instancyjnego blisko rok czasu, po czym zakończenie go wydaniem decyzji odmownej z lakonicznym i nieprzekonującym uzasadnieniem, pomimo że pogląd prawny dotyczący ww. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego znajduje się od daty publikacji orzeczenia na stronie internetowej Trybunału Konstytucyjnego i był powszechnie dostępny już w dacie złożenia przez skarżącego pierwotnego wniosku w dniu 14 listopada 2018 r.; art. 136 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącego w postępowaniu odwoławczym postępowania wyjaśniającego związanego z analizą prawną aktualnej na 2019 r. i utrwalonej linii orzeczniczej sądownictwa administracyjnego w analogicznych sprawach i poprzestanie wyłącznie na zamieszczeniu w treści uzasadnienia decyzji II instancji lakonicznego komentarza, iż przywołane wraz z sygnaturami w treści odwołania orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych są "nieprawomocne i wydane w indywidualnych sprawach". Skarżący wniósł o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji, jak i poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Policji wraz z równoczesnym wskazaniem tym organom w trybie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) - dalej: p.p.s.a., wiążącej wykładni związanej z rozpoznaniem wniosku skarżącego o wypłatę należnego mu ekwiwalentu za 33 dni niewykorzystanego urlopu za rok 2017 wraz z odsetkami za opóźnienie liczonymi od dnia zwolnienia ze służby. Skarżący wniósł również o wystąpienie przez skład orzekający Sądu w trybie art. 155 § 1 p.p.s.a. do Komendanta Głównego Policji z informacją o uchybieniach w prowadzeniu postępowań administracyjnych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji związanych z rozpoznawaniem odwołań od negatywnych decyzji wydanych w I instancji przez Komendantów Powiatowych Policji, odmawiających wypłaty ekwiwalentów za niewykorzystane urlopy byłym funkcjonariuszom Policji, którzy złożyli wnioski o wypłatę po orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego o sygnaturze K 7/15. Skarżący przywołał również m.in. jednolitą, aktualną i utrwaloną linię orzeczniczą sądownictwa administracyjnego w analogicznych sprawach. Podniósł, że sposób wyliczenia kwoty należnej w jego sprawie wskazuje wprost uzasadnienie przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przy czym do 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 7/15, to 3- miesięczny okres rozliczeniowy i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r. Dalej skarżący wskazał, że z treści uzasadnienia wymienionego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że ekwiwalent należny za niewykorzystany urlop jest liczony na dzień zwolnienia ze służby i chodzi o ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Skarżący zaznaczył, że ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok, a nawet jest publikowana w internecie jako "wymiar czasu pracy" w każdym roku. Z kolei pobierane przez funkcjonariusza wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ policyjny. Ponadto skarżący podniósł, że w orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, że pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. W odpowiedzi na skargę Komendant wniósł o jej oddalenie, stojąc na stanowisku, że zaskarżone rozstrzygniecie respektuje wyrok Trybunału o niekonstytucyjności art. 115a ustawy o Policji. Wskazał na konieczność pomijania niekonstytucyjnej części przepisu o ułamku 1/30 wskazanym w art. 115a ustawy o Policji, jednocześnie zaznaczając że nie jest uprawnione stosowanie na zasadzie analogii przeliczników obowiązujących w innych służbach mundurowych, podobnie jak nie jest uprawnione stosowanie przepisów regulujących stosunek pracy, które co prawda określają szczegółowy sposób obliczania ekwiwalentu za 1 dzień urlopu wypoczynkowego, ale nie mogą mieć zastosowania do funkcjonariuszy Policji. W ocenie Komendanta z przepisu art. 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1074 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1040) jednoznacznie wynika, że odnosi się do innych kategorii pracowników oraz do stosunków pracy, a nie do stosunków służbowych o charakterze administracyjnoprawnym, a organy administracji publicznej nie są uprawnione do domniemywania podstawy prawnej swojego działania ani do uzupełniania zdekompletowanej normy prawnej według własnego uznania. Podkreślił, że rozstrzygają one sprawy na podstawie administracyjnego prawa materialnego, natomiast stosowanie innych gałęzi prawa jest możliwe tylko wtedy, gdy normy te upoważniają organy administracji publicznej do załatwiania spraw indywidualnych w drodze decyzji. Komendant wskazał, że nie można pominąć przy ocenie działania organu także kwestii dyscypliny finansów publicznych, do której naruszenia doszłoby w przypadku wydatkowania środków publicznych niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ podniósł również, że oczekuje na uregulowania ustawowe wydane w myśl art. 81 Konstytucji RP i dopiero nowelizacja ustawy, w myśl art. 81 Konstytucji, konkretyzująca wymiar części uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu, stworzy nowy stan prawny, w którym organ będzie upoważniony dokonywać porównania wysokości ekwiwalentu wypłaconego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu z wysokością określoną w znowelizowanym przepisie, a w konsekwencji dokonywać wypłaty uzupełniającej. Nowy stan prawny będzie również stanowił dla strony podstawę ewentualnego wystąpienia z nowym żądaniem. W ocenie organu istnienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji nie tworzy bowiem sytuacji rozstrzygnięcia sprawy ostateczną decyzją administracyjną w odniesieniu do tego nowego stanu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że z uwagi na wielość tożsamych rodzajowo skarg funkcjonariuszy Policji rozpatrywanych przed tutejszym Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, argumentacja podniesiona w niniejszym uzasadnieniu wyroku stanowi w dużym stopniu powielenie argumentacji prezentowanej w uzasadnieniach uprzednio wydanych orzeczeń. Nadto Sąd miał na względzie, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – dalej p.p.s.a. – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art.57a. Wobec powyższego, Sąd rozpoznając w granicach zawisłej sprawy administracyjnej dokonał kontroli legalności wydanych decyzji administracyjnych, stwierdzając konieczność ich uchylenia, a swe rozważania ograniczył li tylko to zarzutów zasadnych, bowiem już tylko naruszenia prawa w nich wskazane obligowały Sąd do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji. Sąd podzielił stanowisko skarżącego, że pomimo braku ustawowego zastąpienia przelicznika 1/30 innym przelicznikiem, możliwe jest wyliczenie kwoty należnej, która po odjęciu kwoty już wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą kwotę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Należy podkreślić, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., K 7/15, w ocenie Sądu, w oparciu o istniejący stan prawny można wyliczyć nowy przelicznik za niewykorzystany urlop zgodnie ze stanowiskiem Trybunału, a sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Należy przy tym zaznaczyć, że do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz.U. z 2019 r., poz. 1635) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r. Z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Należy więc ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego) ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby. Sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że wyliczenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko nie wymaga nowelizacji przepisów, jak wskazano w odpowiedzi na skargę, ale nie powinno nastręczać organom Policji trudności, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu policjanta jest jego wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Sąd wskazuje, że skutkiem omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Wyrok Trybunału, jak trafnie zauważył skarżący, ma więc charakter zakresowy. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co dostrzegł także Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę, a co w konsekwencji oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Sąd podzielił także argument skarżącego, że w wydaniu decyzji doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przywołany przepis ustawy zasadniczej stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia, albowiem celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Z tego względu jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne jedynie wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłączałby wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej. Niedopuszczalne jest więc ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni, albowiem godziłoby to w zasadę nadrzędności Konstytucji wynikającą z art. 8 ust. 1 Konstytucji. Wobec powyższego Sąd uwzględnił skargę. Organ ponownie rozpoznając sprawę powinien dokonać wyliczenia i wypłaty części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, dotyczącym prawa pracownika do corocznego płatnego urlopu. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną do rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił wydane w sprawie decyzje organów obu instancji.