III SA/Kr 1390/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Hanna Knysiak-Molczyk ( spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi R. L. – "A" z siedzibą w G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 września 2013r. nr [ ] w przedmiocie kary pieniężnej skargę oddala Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 10 września 2013 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego, powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) utrzymał w mocy decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] 2012 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach: decyzją z dnia [...] 2012 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na R. L. (dalej: skarżącego) karę pieniężną w wysokości 13.300,00 zł, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm.; dalej: u.t.d.). Organ ustalił, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą pod firmą R. L. Zakład Usługowo-Handlowy "A". W okresie od 14 do 18 maja 2012 r. inspektor organu pierwszej instancji przeprowadził u skarżącego kontrolę, w której ustalił następujące naruszenia przepisów u.t.d. w przedsiębiorstwie skarżącego: przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o 35 minut przez kierującego S. S., za co nałożono karę w kwocie 350 zł; skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku o 10 godzin przez kierującego M. K., za co nałożono karę w kwocie 950 zł; wykonywanie przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w uszkodzony tachograf, który nie rejestrował aktywności kierowcy, za co nałożono karę w kwocie 1.000 zł; dwukrotne nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego dwudziestoczterogodzinnego okresu dotyczącego kierowcy T. T., za co nałożono karę w kwocie 200 zł,; trzykrotne nieokazanie wykresówki, danych z karty kierowcy J. O., z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego nieprowadzenie pojazdu w ciągu trzech dni, za co nałożono karę w kwocie 1.500 zł oraz trzydziestojednokrotne okazanie wykresówek, które nie zawierają wszystkich danych o okresach aktywności kierowców J. P. i M. G., za co nałożono karę w kwocie 9.300 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzji tej zarzucono naruszenie: – art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez niezastosowanie się do zasad postępowania administracyjnego, – art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, w tym uwzględnienia żądań skarżącego. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że organ obciążył go dwukrotnie karą za uchybienia związane z czasem pracy M. G., czym naruszono zasadę ne bis in idem. W ocenie skarżącego sankcje nałożone w tym zakresie dotyczą tego samego stanu faktycznego, tj. wadliwego tachografu, wobec czego nie jest zasadne nakładanie na niego dodatkowej sankcji w kwocie 9.300 zł. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i zapatrywania prawne wyrażone w decyzji organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że czym innym jest kara związana z niedochowaniem przez skarżącego obowiązku naprawy urządzenia rejestrującego przez okres ponad półtora miesiąca, gdy tymczasem powinien był to uczynić natychmiast "gdy okoliczności na to pozwolą". Z kolei druga kara kwestionowana przez skarżącego sankcjonuje takie zachowanie skarżącego, które polegało na niewystarczającym nadzorze nad pracownikami skarżącego. W wyniku tego zaniedbania, kierujący pojazdem z uszkodzonym rejestratorem nie nanosili na rewersach wykresówek (własnoręcznie) odpowiednich informacji, stosownie do obowiązujących przepisów. Te dwa zdarzenia stanowią w ocenie organu odrębne podstawy zastosowania względem skarżącego sankcji administracyjnej. Organ wskazał przy tym, że skarżący miał możliwość zarówno natychmiastowego naprawienia wadliwego urządzenia, jak i odpowiedniej kontroli i pouczenia kierujących, gdyż wszystkie przewozy w przedsiębiorstwie skarżącego, których dotyczyły omówione naruszenia, były wykonywane z miejsca prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego. Organ wskazał również, że skarżący w żaden sposób nie uprawdopodobnił, że nie powinien odpowiadać za powyższe naruszenia przepisów u.t.d. Pismem z dnia 11 października 2013 r. R. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie i zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, w tym uwzględnienia wyjaśnień strony; jak również uchybienie zasadzie rules protecting the same social interes, w myśl której nikt nie może być dwukrotnie karany administracyjnie za ten sam czyn, na mocy przepisów chroniących ten sam społeczny interes. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywrócił skarżącemu termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Sądy te kontrolują, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność. Jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanego rozstrzygnięcia bądź stwierdzenie jego nieważności w trybie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona w oparciu o powyższe kryteria nie wykazała, by zaskarżona decyzja naruszała prawo i z tej przyczyny podlegała uchyleniu. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się w zasadzie do prawnej możliwości zastosowania względem skarżącego dwóch finansowych kar administracyjnych, które sankcjonowały okoliczności związane z uszkodzeniem tachografu. W ocenie skarżącego, takie postępowanie organu naruszało zasadę, zgodnie z którą nie jest dopuszczalne dwukrotne karanie tej samej osoby za ten sam czyn, na mocy tego samego przepisu lub przepisów chroniących ten sam społeczny interes. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni respektuje przytoczoną przez skarżącego zasadę konwencyjną Rady Europy, jak również jej odpowiednik wypracowany w polskim orzecznictwie konstytucyjnym. Istotnie, w demokratycznym państwie prawnym nie jest możliwe, by ta sama osoba mogła odpowiadać dwukrotnie za ten sam czyn. Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, na co słusznie zwrócił uwagę Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podstawą błędnego zarzutu, który stał się osią sporu między stronami tego postępowania, było przeświadczenie skarżącego, iż został ukarany za ten sam czyn, czy też za czyny sankcjonowane z uwagi na tożsamy interes społeczny. Stanowisko to należy jednak ocenić jako nietrafne. Jak wskazał organ, pierwsza z kwestionowanych sankcji dotyczyła wykonywania przewozu drogowego pojazdem z niesprawnym urządzeniem rejestrującym. Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.U.UE L z dnia 31 grudnia 1985 r.), w razie uszkodzenia lub wadliwego działania urządzenia pracodawca zobowiązany jest do jego naprawy przez uprawnionego instalatora lub warsztat, jak tylko okoliczności na to pozwolą. Sąd zauważa, że w niekwestionowanym przez skarżącego stanie faktycznym w zakresie wspomnianego naruszenia, urządzenie rejestrujące w pojeździe wchodzącym w skład przedsiębiorstwa skarżącego pozostawało uszkodzone w okresie od 1 czerwca do 20 lipca 2011 r. Skarżący nie dokonał usunięcia wspomnianej usterki, choć miał taką możliwość w związku z wykonywaniem każdego przewozu z miejsca prowadzenia działalności gospodarczej. Tymczasem wspomniane rozporządzenie wskazuje, że jeżeli sprowadzenie pojazdu do siedziby przedsiębiorstwa nie jest możliwe w ciągu tygodnia, licząc od dnia uszkodzenia lub wykrycia wadliwego działania, wówczas naprawy dokonuje się w drodze. To zaś oznacza, że w przypadku skarżącego usunięcie usterki powinno nastąpić w terminie krótszym niż jeden tydzień. Skarżący tymczasem wykonywał przewóz pojazdem z uszkodzonym urządzeniem rejestrującym przez 7 tygodni. Nie dochował zatem podstawowych zasad związanych z profesjonalnym wykonywaniem transportu drogowego. To zaś oznacza w ocenie Sądu, że organ miał pełną możliwość nałożenia na skarżącego za omówione naruszenie kary administracyjnej, związanej z wykonywaniem przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące bez wymaganego sprawdzenia okresowego, badania kontrolnego lub kalibracji. Z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 11 lutego 2005 r. w sprawie zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie instalacji lub napraw oraz sprawdzania urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym – tachografów samochodowych (Dz.U. Nr 33, poz. 295) wynika natomiast, że tachograf podlega sprawdzeniu w związku z każdym uszkodzeniem urządzenia rejestrującego. Wykonując przez 7 tygodni transport drogowy, skarżący nie przedstawił urządzenia rejestrującego – pomimo świadomości jego uszkodzenia – odpowiedniemu podmiotowi uprawnionemu do dokonania weryfikacji sprawności sprzętu. Zatem organ słusznie nałożył na skarżącego karę administracyjną za ten czyn, a jej wysokość została prawidłowo ustalona, stosownie do art. 92a ust. 6 u.t.d. w zw. z poz. 6.1.4. załącznika nr 3 do u.t.d. Sąd zauważa, ze wbrew twierdzeniom skarżącego, omówiona wyżej sankcja nie konsumuje kolejnego naruszenia przepisów, którego dopuścił się skarżący, a które polegało na okazaniu podczas kontroli wykresówek, które nie zawierają wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy. Sąd przypomina, że stosownie do art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, jeśli urządzenie rejestrujące nie działa lub działa wadliwie, kierowcy zaznaczają na wykresówce, wykresówkach lub na tymczasowej wykresówce dołączonej do wykresówki albo do karty kierowcy, na której powinni przedstawić dane umożliwiające ich identyfikację (numer karty kierowcy lub nazwisko lub numer prawa jazdy) wraz ze złożeniem podpisu - wszystkie informacje dotyczące okresu, w którym nie były poprawnie rejestrowane lub drukowane przez urządzenie rejestrujące. Słusznie z przytoczonego przepisu organ wywiódł, że nakłada on na kierowców obowiązek odnotowywania na wykresówce wszystkich informacji, które nie były poprawnie naniesione przez urządzenie rejestrujące. Organ stwierdził brak odpowiednich informacji na 31 wykresówkach, toteż stosownie do art. 92a ust. 6 u.t.d. w zw. z poz. 6.3.8. załącznika nr 3 do u.t.d. wymierzył skarżącemu karę stanowiącą trzydziestojednokrotność podanej tam kwoty 300 zł, odpowiadającej jednorazowemu naruszeniu przepisów. Sąd nie kwestionuje faktu, iż przedpolem wykazanych wyżej naruszeń przepisów o transporcie drogowym było uszkodzenie urządzenia rejestrującego. Obowiązujące przepisy, zastosowane prawidłowo w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, nie penalizują jednak samego faktu istnienia uszkodzonego rejestratora w pojeździe służącym do wykonywania profesjonalnego transportu drogowego. Gdyby tak było i gdyby na tej samej podstawie względem skarżącego wyciągać podwójne konsekwencje, istotnie doszłoby do naruszenia zakazu wielokrotnego karania za ten sam czyn. Trzeba jednak podkreślić, że konstrukcja typów czynów objętych sankcją administracyjną w kontrolowanej sprawie jest inna. Słusznie zwrócił na to uwagę Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że pierwsza sankcja obejmuje czyn polegający na posługiwaniu się w transporcie drogowym uszkodzonym urządzeniem, które nie zostało poddane sprawdzeniu pomimo zaistnienia adekwatnej przesłanki. Druga z kolei dotyczy nieprawidłowego rejestrowania informacji na wykresówkach podczas wykonywania transportu pojazdem z uszkodzonym tachografem. To dwa odmienne czyny, które co prawda pozostają ze sobą w związku polegającym na tym, że gdyby urządzenie było sprawne, drugie uchybienie nie mogłoby wystąpić. Istotne jednak jest to, że niesprawne urządzenie było wykorzystywane przez długi okres wykonywania działalności (1), a pomimo tego skarżący nie dopilnował prawidłowego rejestrowania czasu pracy kierowców (2). Zaskarżona decyzja wolna jest zatem od uchybienia polegającego na dwukrotnym ukaraniu skarżącego za ten sam czyn, a zatem organy nie dopuściły się naruszenia zakazu rules protecting the same social interes. Analiza przebiegu kontrolowanego postępowania nie wykazała również, by organy dopuściły się naruszenia przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w tym powoływanych przez skarżącego: art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Należy przypomnieć, że kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1754/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu organ nie zaniechał przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego. Z akt postępowania wynika, że skarżący brał w nim czynny udział, przedstawiając organowi szereg dokumentów i informacji. Decyzja wydana w pierwszej instancji została oparta na materiale dowodowym, którego składniki w pełni odpowiadały zakresowi informacji niezbędnych do zastosowania w kontrolowanym postępowaniu przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, organ przeprowadził postępowanie dowodowe adekwatnie do przedmiotu sprawy. Zgromadził przedstawione przez skarżącego dokumenty związane z prowadzoną przez niego działalnością gospodarczą, a następnie przeprowadziwszy kontrolę jej wykonywania i zapewniając skarżącemu możliwość wypowiedzenia się w przedmiocie zgromadzonego materiału dowodowego, ustalił prawidłowy stan faktyczny. Okoliczności, z których organy wywiodły podstawę do zastosowania kar administracyjnych, znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Istotnie, organ nie podzielił stanowiska skarżącego ani w zakresie tzw. podwójnego karania, ani w zakresie skutków wynikających z oświadczenia kierowców dokonujących nieprawidłowej "własnoręcznej" rejestracji czasu pracy. Nie oznacza to jednak, że można organowi postawić zarzut nieprawidłowego ustalenia podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji. Stan faktyczny ma bowiem odzwierciedlać rzeczywisty obraz sprawy i przez to zapewniać praworządny charakter postępowania administracyjnego. Na marginesie wypada przy tym zauważyć, że skarżący formułując zarzut niepełnego postępowania dowodowego nie wskazał, jakie środki dowodowe lub jakie tezy należałoby dodatkowo wyjaśnić, by postępowanie w kontrolowanej sprawie odpowiadało modelowi wynikającemu z Kodeksu postępowania administracyjnego. Kontrolowana decyzja została zatem wydana na podstawie prawidłowo zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego. Okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości Sądu, zwłaszcza, że w sprawie mamy do czynienia z przedsiębiorcą, a zatem z osobą prowadzącą profesjonalną działalność w zakresie transportu drogowego. Od skarżącego jako od takiego podmiotu należy oczekiwać wysokich standardów przestrzegania prawa, w szczególności, że stwierdzone uchybienia powstały blisko 10 lat po uzyskaniu przez skarżącego licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy. W tym okresie skarżący powinien był zgromadzić nie tylko wystarczającą wiedzę, ale i również doświadczenie pozwalające na prawidłowe wykonywanie transportu drogowego. Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie stwierdził także innych uchybień, które mogłyby stać się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.