III SA/Kr 1394/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Wołek Sędziowie WSA Maria Zawadzka SO del. Janusz Bociąga (spr.) Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi P. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uznania świadczenia z funduszu alimentacyjnego za nienależnie pobrane i zobowiązania do ich zwrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. P. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 3 sierpnia 2012 r., znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2012r. nr [...] o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenia wypłacone P. W. w okresie od 1 sierpnia do 30 września 2011r. z funduszu alimentacyjnego oraz o zobowiązaniu jej do zwrotu kwoty 600 zł z ustawowymi odsetkami. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikają następujące okoliczności faktyczne i motywy prawne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Decyzją Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2010r. przyznano P. W. w okresie od 1.10.2010 r. do 30.09.2011 r. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w wysokości 300 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji podano, iż P. W. wyrokiem z dnia 17.06.2008 r. przyznano alimenty w wysokości 300 zł. Egzekucja alimentów była bezskuteczna, natomiast dochód w rodzinie nie przekroczył 725 zł. Organ I instancji ustalił, że w okresie od dnia 1 sierpnia 2011 r. do dnia 30 września 2011 r. świadczenia P. W. z funduszu alimentacyjnego nie przysługiwały ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego w rodzinie wskazanego w ustawie, albowiem ojczym – M. W. podjął od dnia 1 lipca 2011 r. pracę w Urzędzie Gminy i Miasta na umowę zlecenia i uzyskał dochód, powodujący przekroczenie wyżej powołanego kryterium do uzyskania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub osobę uprawnioną pozostającą pod opieką opiekuna prawnego prawo do świadczeń z funduszu ustala się na podstawie dochodu rodziny lub osoby uprawnionej powiększonego o uzyskany dochód. W przypadku, gdy dochód rodziny powiększony o uzyskany dochód powoduje utratę prawa do świadczeń, świadczenia nie przysługują od miesiąca następującego po pierwszym pełnym miesiącu od uzyskania dochodu (§ 12 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego). Organ stosując obliczenia dochodu rodziny osoby pobierającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego ma obowiązek, zatem do dochodu rodziny dodać miesięczną kwotę dochodu uzyskanego przez członka rodziny, o ile dochód ten osoba otrzymuje w dniu ustalania prawa do świadczeń. Jak wynika z zaświadczenia otrzymanego od pracodawcy M. W., kwota dochodu uzyskanego za pierwszy pełny przepracowany miesiąc, czyli miesiąc lipiec 2011 r. wynosiła kwotę netto 1.511, 77 zł. W roku 2009 dochód całej rodziny wyniósł 30.328,17 zł, zatem miesięczny dochód rodziny wyniósł 2.527,35 zł, co w przeliczeniu na jednego członka rodziny dawało kwotę 631, 84 zł. Zatem po doliczeniu dochodu uzyskanego z tytułu zatrudnienia M. W. miesięczny dochód rodziny wyniósł 4.039,12 zł (2.527,35 zł + 1.511,77 zł), czyli dochód na osobę w rodzinie wynosi obecnie 1009, 78 zł (4.039,12 zł: 4). Kwota ta - przekroczyła kryterium dochodowe wskazane w ustawie, a wynoszące 725 zł na osobę o kwotę 284, 78 zł. W konsekwencji organ I instancji uznał, że od miesiąca sierpnia 2011 r. świadczenia z funduszu przyznane na rzecz osoby uprawnionej – P. W. wypłacone zostały mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Okolicznością taką, bowiem było przekroczenie dochodu uprawniającego do uzyskiwania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Sposób obliczania dochodu uzyskanego został ściśle uregulowany w przepisach ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i wydanego z upoważnienia ustawy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie pozostawiając możliwości działania uznaniowego w tym zakresie organom administracji. W tych warunkach organy uznały świadczenia za miesiące sierpień i wrzesień 2011 r. za nienależnie pobrane w związku z czym zasadnym było orzeczenie o zobowiązaniu P. W. do ich zwrotu wraz z należnymi odsetkami. Od tej decyzji odwołała się P. W. uznając decyzję organu za niesprawiedliwą. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, powielając w uzasadnieniu wyżej wskazane argumenty organu I instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła P. W. Decyzji zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego, procesowego, oraz błąd w ustaleniach faktycznych, rażące naruszenie przepisów prawa mające wpływ na treść orzeczenia, a to art.1a, art. 2 pkt 2, 4, 5, 8, 10 -12, art. 9 ust.1 i 2, art. 10 ust.1 i 3, art. 12 ust.1 i 2 art. 15, art. 18 ust.1, art. 20 ust. 3 i 5 oraz art.25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zarzuciła także nieuwzględnienie przez organ okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej w formie przyznanego świadczenia z funduszu alimentacyjnego, jako osobie uprawnionej i brak możliwości uznania otrzymanego świadczenia za nienależnie pobrane. Zarzuciła nieuwzględnienie tzw. praw nabytych. Zdaniem skarżącej decyzja jest bezprawna, albowiem główną zasadą prawa jest to, iż prawo nie działa wstecz, natomiast zaskarżaną decyzję otrzymała w dniu 22.11.2011 r., w przypadku, gdy decyzja dotyczy czasokresu wstecznego od dnia 1.10.2011 r. Skarżąca podniosła również swoją trudną sytuacje materialną oraz naruszenie przez organy art. 32 Konstytucji RP. W konkluzji skargi wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów zawartych w skardze. Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo-administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej zwanej w skrócie P.p.s.a. Ponadto - zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu, i to właśnie z tej możliwości skorzystał sąd orzekający w niniejszej sprawie. Zaskarżona decyzja została oparta na treści art. 2 art. 23 art. 24 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. nr 1, poz. 7 ze zm.) dalej zwaną ustawą, oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Decyzja ta, a właściwie decyzje, bowiem decyzja zawiera dwa rozstrzygnięcia. Pierwsze to w przedmiocie uznanie wypłaconych świadczeń skarżącej za sierpień i wrzesień 2011r. za nienależnie pobrane. Drugie to orzeczenie o zwrocie tych świadczeń wraz z odsetkami. W ocenie Sądu nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie mogło być orzeczone w tej samej decyzji, co uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. W myśl art. 23 ust. 1 ustawy do zwrotu jest obowiązana osoba, która pobrała nienależne świadczenie. Zatem dopiero, gdy uprawomocni się decyzja uznająca dane świadczenie za nienależnie pobrane, można o takim świadczeniu mówić i nakazywać jego zwrot. Nie jest natomiast możliwe orzekanie o tych sprawach równocześnie, czyli tym samym w jednej decyzji. Takie stanowisko zawarte jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym na tle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nakazanie zwrotu świadczenia rodzinnego nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane. Zatem, dopiero, gdy uprawomocni się decyzja uznająca świadczenie rodzinne za nienależnie pobrane, można nakazywać jego zwrot przez osobę, która je pobrała. Stanowisko takie wyrażano m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.07.2010 r. I OSK 619/10, LEX nr 694690 i z 22.07.2010 r. I OSK 620/10, LEX nr 694359, czy Wojewódzkich Sądów Administracyjnych np. w Krakowie z dnia 21.03.2012 r. III SA/Kr 567/11, LEX nr 1139259 i w Szczecinie z dnia 13.01.2011 r. II SA/Sz 644/10, LEX nr 754874. W świetle tych orzeczeń równoczesne orzekanie jedną decyzją o uznaniu świadczenia za nienależnie pobrane oraz o obowiązku jego zwrotu, stanowi naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Stanowisko to Sąd w składzie rozpoznającym skargę podziela. Należy też podkreślić, czego nie dostrzegły organy orzekające w niniejszej sprawie, że w świetle wzajemnej relacji przepisów art. 2 i art. 19 ust. 1, art. 23 ust. 1 ustawy, samo pobranie przez określona osobę świadczenia, które się nie należało, nie jest wystarczającą przesłanką do nałożenia na nią obowiązku jego zwrotu. Wynika to z redakcji art. 2 pkt 7 ustawy. Przepis ten brzmi "Ilekroć w ustawie jest mowa o nienależnie pobranym świadczeniu - oznacza to świadczenia z funduszu alimentacyjnego: a) wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części, b) przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia, c) wypłacone bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, jeżeli stwierdzono nieważność decyzji przyznającej świadczenie albo w wyniku wznowienia postępowania uchylono decyzję przyznającą świadczenie i odmówiono prawa do świadczenia, d) wypłacone, w przypadku, gdy osoba uprawniona w okresie ich pobierania otrzymała alimenty, e) wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 17 ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia z funduszu alimentacyjnego, chyba, że zostały zwrócone zgodnie z przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepis ten na datę pobrania świadczenia przez skarżącą zawierał, więc pięć przesłanek, samodzielnych podstaw uznania wypłaconego świadczenia za nienależne. W konsekwencji przepis wskazywał szczegółową podstawę do nałożenia obowiązku zwrotu pobranych świadczeń. Obowiązkiem orzekającego organu w przedmiocie uznania świadczenia za nienależne jest, zatem wskazanie, która z przesłanek w przedmiotowej sprawie wystąpiła. W zaskarżonej decyzji, organ tego nie uczynił. Uchybił, więc art. 107 § 1 K.p.a. nie podając pełnej podstawy prawnej, powołując się jedynie ogólnie na przepis art. 2 ustawy bez wskazania stosownej podstawy, punktu i podpunktu (litery), a miało to istotne znaczenie w sprawie, bowiem zgodnie z treścią art.19 ust 1. ustawy " w przypadku wystąpienia zmian w liczbie członków rodziny, uzyskania lub utraty dochodu albo innych zmian mających wpływ na prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczenia z funduszu są obowiązani do niezwłocznego powiadomienia o tym organu wypłacającego świadczenia". W realiach niniejszej sprawy to skarżąca była zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia organu o zmianie dochodu w rodzinie, który miał wpływ na wypłatę świadczenia z funduszu. Organy tej okoliczności nie badały, a powinny, bowiem w kontekście art. 2 pkt 7 lit. b) ustawy świadczenie nienależne to świadczenie przyznane lub wypłacone w przypadku świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia. Zatem należało rozstrzygnąć czy P. W. świadomie nie zawiadomiła organu, gdyż brak świadomości w tym przypadku nie czyniłby wypłaconego świadczenia nienależnym Organy obu instancji nie przeprowadziły wykładni art. 2 pkt 7 ustawy zawierającego definicję ustawową pojęcia "nienależnie pobranego świadczenia" i nie wykazały prawidłowo, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy ziściła się któraś z przesłanek tego artykułu, odsyłającym do przepisów w sprawie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Należy zauważyć, że nie bez przyczyny racjonalny ustawodawca na gruncie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów posłużył się pojęciem "nienależnie pobranego świadczenia". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się, bowiem uwagę na błędne utożsamianie tego pojęcia z pojęciem "nienależnego świadczenia". Jakkolwiek, natomiast "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym, występującym wówczas, gdy świadczenie zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła, to "świadczeniem nienależnie pobranym" jest świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). W konsekwencji przyjmuje się, że obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy" (por. wyrok NSA z 14.12.2009 r., sygn. I OSK 826/09, wyrok WSA w Gliwicach z 26.01.2010 r., sygn. IV SA/Gl 398/09). W świetle wymienionych powyżej przyczyn skargę należało uwzględnić z tym, że argumenty prawne podniesione w skardze odnośnie utraty praw nabytych oraz nie działania prawa wstecz należy uznać za chybione. Nie mają miejsca one w niniejszej sprawie, dotyczą, bowiem zupełnie innego kontekstu faktycznego. Należy zauważy, że bez zgody strony można zmieniać na jej niekorzyść decyzje, z której czerpie ona prawa nabyte, tylko w przypadku, gdy przepis prawny wprost tak stanowi. W ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów jest art. 24 ust. 1, a przepis ten stanowi o dopuszczalności zmiany decyzji na niekorzyść strony w przypadku zmiany sytuacji osobistej lub dochodowej rodziny osoby uprawnionej do pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zatem, skoro w sprawie wydawano orzeczenie na podstawie ustawy, która dopuszcza zmianę decyzji, a w trakcie wypłacania świadczenia ustawa nie uległa zmianie, a więc stan prawny nie zmienił się, to nie można mówić o działaniu prawa wstecz, czy też utraty praw nabytych. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a nadto na podstawie art. 152 P.p.s.a. stwierdził, iż nie podlega ona wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny wskazać, o ile zajdzie taka konieczność, na podstawie, jakich przepisów prawa, na podstawie jakiej przesłanki art. 2 pkt 7 ustawy skarżąca pobrała nienależne świadczenie. Przy czym stosownie, do tych regulacji winno to nastąpić z uwzględnieniem zaprezentowanej w niniejszym uzasadnieniu interpretacji tego przepisu oraz o ile zajdzie taka konieczności, wydania oddzielnych decyzji, a więc jednej w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenie, a następnie dopiero po uprawomocnieniu się tego orzeczenia w kolejnej decyzji, o zwrocie tego nienależnie pobranego świadczenia.