III SA/Kr 140/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Kremer NSA Piotr Lechowski Protokolant Monika Pilch po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty spłaty jednorazowo pobranych środków na podjęcie działalności gospodarczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że opisane w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane. W dniu 21.12.2004r. skarżący A. P. zawarł z Kierownikiem Urzędu Pracy – Filia w S. – umowę nr [...], na podstawie której przyznano skarżącemu jako bezrobotnemu jednorazowo środki z Funduszu Pracy na podjęcie działalności gospodarczej w wysokości 11.349 zł. Pismem z dnia 15.06.2005r., po dwukrotnym bezskutecznym wezwaniu o rozliczenie się z udzielonej kwoty, A. P. został zobowiązany do spłaty w terminie 30 dni całego zadłużenia. Wobec braku spłaty zadłużenia, Komornik Sądowy wydał w dniu 23.04.2007r. postanowienie w ramach postępowania egzekucyjnego z wniosku wierzyciela Starosty o zajęciu ruchomości skarżącego. Pismami z dnia 28.05.2007r. i 04.06.2007r. skarżący zwrócił się do organu o rozłożenie zadłużenia na raty. Wobec powyższych wniosków Starosta Powiatu wydał w dniu [...] decyzję znak [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 96, poz. 1071 ze zm.) oraz na podstawie art. 10 ust. 4 pkt 1, art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d, art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2004r., Nr 99, poz. 1001 ze zm.) odmawiającą A. P. rozłożenia na raty spłaty jednorazowo pobranych środków na podjęcie działalności gospodarczej w łącznej kwocie 11.349 zł oraz kwoty odsetek w łącznej kwocie 2.144,65 zł. Organ podkreślił, iż pomimo kilkakrotnego wzywania skarżącego do osobistego stawiennictwa w Urzędzie Pracy celem rozliczenia się z przyznanych środków (miał to zrobić najpóźniej do 20.02.2005r.) nigdy nie stawił się. Nie wyjaśnił swojej sytuacji finansowej. W związku z tym podjęte zostały przez Starostę kroki prawne mające na celu odzyskanie dotacji w drodze egzekucji sądowej. Postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 29.05.2006r. sygn. [...] nadano klauzulę wykonalności aktowi notarialnemu, które zawierało oświadczenie skarżącego o poddaniu się egzekucji w zakresie obowiązku zapłaty kwoty udzielonej na podjęcie działalności gospodarczej. Następnie została wszczęta procedura zajęcia ruchomości skarżącego tj. samochodu BMW 530. Organ podkreślił też, że przedstawiona skarżącemu propozycja spłaty zadłużenia w trzech ratach – nie została przyjęta, co w świetle wszczętego przeciw niemu postępowania komorniczego uzasadnia uznanie wniosku o rozłożenie na raty zadłużenia za bezzasadny. W odwołaniu od powyższej decyzji A. P. ponownie wniósł o rozłożenie zadłużenia, wnioskując tym razem o 24 raty. Podkreślił też, że z dniem 02.02.2005r. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej, co prawda o innym niż wskazany w umowie z Kierownikiem Urzędu Pracy profilu, niemniej jednak dzięki tej działalności przestał być bezrobotnym i osiąga stały dochód. Wojewoda decyzją z dnia [...] znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy utrzymał w mocy zaskarżone przez A. P. orzeczenia, nie stwierdzając uchybień w postępowaniu organu I instancji. Uzupełnił motywy decyzji o odmowie rozłożenia zadłużenia na raty okolicznością tą, iż skarżący nie dotrzymał warunków umowy zawartej ze Starostą gdyż zmienił profil planowanej działalności, w związku z którą przyznano środki, bez jakiegokolwiek porozumienia ze Starostą. Wnioskował o dofinansowanie działalności w zakresie: usługi kserograficzne, laminowanie, bindowanie i oprawa prac a otrzymane pieniądze wykorzystał zupełnie na inny profil działalności. Przez okres dwóch lat skarżący w ogóle nie porozumiał się z Urzędem Pracy w kwestii wykorzystania, rozliczenia czy spłaty zobowiązania, w związku z czym skorzystano z zabezpieczenia dotacji. Co do wniosku o rozłożenie zadłużenia na 24 raty organ wskazał, iż władny w tym zakresie jest wypowiedzieć się jedynie organ I instancji. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podniósł, iż świadomy jest, że nie wywiązał się z umowy ze Starostą w zakresie profilu rozpoczętej dzięki środkom z Urzędu Pracy działalności, niemniej jednak zwrot jednorazowo kwoty zadłużenia naruszyłby płynność finansową jego firmy, tak samo jak zajęcie samochodu wykorzystywanego w działalności. Podkreślił też, że cel umowy ze Starostą został w zasadzie osiągnięty gdyż stworzone zostało miejsce pracy, dzięki czemu nie musi korzystać z żadnych form pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy wskazanej jako pierwsza Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tak określonej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Na podstawie powyższych kryteriów należy wskazać, że skarga A. P. zasługuje na uwzględnienie gdyż zaskarżona decyzja Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, z tym, że stwierdzone naruszenia mają inny charakter niż wskazane w skardze. Orzekające w sprawie organy w sposób nieprawidłowy rozpoznały wniosek A. P. o rozłożenie na raty posiadanego wobec Powiatowego Urzędu Pracy zadłużenia. Przesłanki rozłożenia na raty spłaty jednorazowo przyznanych środków na podjęcie działalności gospodarczej określone są w sposób enumeratywny w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Artykuł ten stanowi, że: starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3 (czyli w przypadku zachodzącym w niniejszej sprawie) albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Początkowe sformułowanie zdania, iż "starosta może ... rozłożyć na raty..." oznacza co prawda, że wydanie decyzji wiąże się z pojęciem uznania administracyjnego, decyzja tego rodzaju oparta jest bowiem na zasadzie fakultatywności, niemniej jednak rozwinięcie przepisu wskazuje na ograniczenie przesłanek rozłożenia spłaty środków na raty do czterech jasno określonych przypadków. Tymczasem w niniejszej sprawie niemożność wydania pozytywnej decyzji w zakresie rozłożenia na raty (inaczej określając - bezprzedmiotowość) organy odniosły do okoliczności sprawy, które stanowiły trzon ukształtowania się sytuacji, wobec której skarżący sformułował następnie wnioski o rozłożenie na raty. Mianowicie A. P., będąc zobowiązany na mocy umowy o przekazaniu jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej do przeznaczenia środków na rozwój działalności o profilu poligraficznym środki te wykorzystał na inny cel. Nie zgłosił się również w wyznaczonym przez umowę terminie (najpóźniej do 20.02.2005r.) w Urzędzie Pracy celem rozliczenia się z przekazanych pieniędzy tj. celem przedstawienia stosownych faktur czy innych dowodów na prowadzenie umówionej działalności. Nie reagował na kolejne wezwania organu. Skutkiem zgodnym z umową było wezwanie skarżącego do spłaty jednorazowo otrzymanych środków wraz z odsetkami. Zgodnym z prawem było również uruchomienie przez organ zabezpieczenia spłaty zobowiązania jakim było poddanie się przez skarżącego w akcie notarialnym egzekucji. Organy stwierdziły w konkluzji uzasadnienia decyzji o odmowie rozłożenia zadłużenia na raty, że wobec niewywiązania się z obowiązków umowy oraz wobec toczącego się postępowania egzekucyjnego w zasadzie bezprzedmiotowym jest orzekanie o rozłożeniu na raty. W świetle jednak ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz umowy miedzy stronami z dnia 21.12.2004r. czym innym jest kwestia naruszenia warunków umowy a czym innym kwestia rozłożenia na raty zadłużenia. Przesłanki rozłożenia na raty wiążą się z okolicznościami, które nastąpiły lub mogą nastąpić wskutek egzekwowania należności od dłużnika. Jeden tylko podpunkt odnosi się do postępowania egzekucyjnego - ale wymaga stwierdzenia czyli wniosków poczynionych przez organ na temat tego, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, iż w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Organy nie poczyniły takich ustaleń. Brak jest dowodów na to by prowadziły jakiekolwiek postępowanie w tym zakresie. Tak samo nie poczyniły ustaleń w stosunku do dwóch istotnych przesłanek z art. 76 ust.7 w/w ustawy tj. tych, które wiążą się z aktualnym stanem majątkowym skarżącego. W kontekście uwag A. P. zawartych w skardze, że jednorazowa spłata zobowiązania wynosząca kilkanaście tysięcy złotych naruszyłaby jego płynność finansową jako przedsiębiorcy (co wskazuje na istniejące trudności finansowe lub ogólnie słabą kondycję finansową) - brak ustaleń organów we wskazanym zakresie jest znaczący dla sprawy. Istotne podkreślenia jest to, że obowiązek organu w zakresie rozpoznania wniosku o rozłożenie na raty zadłużenia należy całościowo odnieść do przesłanek wynikających z przytoczonego artykułu, a nie koncentrować się na przesłankach zawartych we wniosku. Ogólnie rzecz ujmując, organy nie dokonały wymaganej prawem analizy. W dużej mierze ograniczyły się do stwierdzenia, że przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, którego wyniki odniesiono do motywów decyzji, wadliwie przy tym stosując art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który jak wskazuje przykładowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 02.02.2007r. sygn. II SA/Wa 2032/06 określa samodzielnie przesłanki warunkujące umorzenie nienależnie pobranego świadczenia (należy odnieść to również do przesłanek rozłożenia na raty spłaty środków przeznaczonych na podjęcie działalności gospodarczej), wyznaczając w ten sposób granice uznania administracyjnego. Organy przekroczyły granice uznania wyznaczone cytowanym przepisem, czym naruszyły przepis prawa materialnego. O przekroczeniu można mówić wtedy, gdy organ administracji pozostawia poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę i pomija istotne dla sprawy materiały dowodowe lub dokonuje ich oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego (wyrok NSA z 14 stycznia 1994 r. , III SA 491/93). Organ powinien przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - kpa), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki, zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co wiąże się z powinnością wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i ocenienia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) oraz uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 kpa. Organy zaniechały tych obowiązków, naruszając w ten sposób prawo procesowe, co w związku z naruszeniem przepisu prawa materialnego art. 76 ust.7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uzasadnia na gruncie art. 145 ust. 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie decyzji zaskarżonej jak i ją poprzedzającej. Wpływ naruszenia prawa przez organy miało wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż odnosiło się wprost do kryteriów rozłożenia na raty spłaty środków. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zbada i rozważy okoliczności pod kątem przesłanek zawartych w art. 76 ust. 7 w/w ustawy i wyda stosowną decyzję. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonych decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.